Responsabilità per colpa grave dei due presidenti pro tempore condannati a risarcire 3 milioni al Consorzio intercomunale rifiuti. Violato l’obbligo di evidenza pubblica che deve essere rispettato per il reclutamento di personale
PALERMO – Sempre in materia di danno erariale, esaminiamo la sentenza della Corte dei Conti n. 781 del 7 marzo 2012, emessa a seguito del giudizio promosso dal Procuratore regionale nei confronti dei presidenti pro tempore del Consorzio intercomunale rifiuti energia e servizi (COINRES).
è accaduto che nel febbraio del 2006, la Commissione straordinaria del Comune di Villabate ha trasmesso alla Procura regionale della Corte dei Conti la relazione redatta dal prof. Vincenzo Provenzano, avente per oggetto il passaggio, dal Comune al Consorzio intercomunale rifiuti energia e servizi (COINRES), delle attività riguardanti il servizio di igiene ambientale. Nella fattispecie, si ipotizzavano irregolarità nell’assunzione del personale da parte del Consorzio. In particolare, si prospettava la violazione dell’Accordo quadro regionale del 2004, con conseguente eccesso del numero delle assunzioni, rispetto a quanto previsto dal piano industriale.
Sulla base di queste ipotesi di violazione, il Pm contabile delegava al Nucleo di Polizia tributaria della Guardia di finanza di Palermo, le indagini volte a rilevare le ipotizzate assunzioni illegittime ed il conseguente aumento dei costi del servizio. Ed invero, è proprio quest’ultimo l’aspetto più importante ai fini della configurazione del danno erariale.
Il Comando del Nucleo di Polizia tributaria, nell’esaminare il libro matricola del Consorzio, non poté che constatare l’eccedenza di personale a tempo indeterminato assunto dal COINRES ed accertare il conseguente danno erariale derivante a causa delle illegittime assunzioni, effettuate tra il 2006 ed il 2007. Il citato danno – così com’è emerso dagli accertamenti – scaturiva dalla violazione dell’obbligo di adozione del procedimento di evidenza pubblica (assenza di concorso pubblico) per il reclutamento di personale a tempo indeterminato, stante la natura giuridica del COINRES, quale consorzio tra enti locali.
L’aggravio di spesa (e, quindi, il danno erariale) che la Guardia di finanza ha collegato direttamente alle illegittime assunzioni effettuate dal Consorzio, è stato quantificato in € 10.120.747,10.
L’aggravio di spesa (e, quindi, il danno erariale) che la Guardia di finanza ha collegato direttamente alle illegittime assunzioni effettuate dal Consorzio, è stato quantificato in € 10.120.747,10.
Contestualmente, la Procura della Repubblica di Termini Imerese comunicava di aver svolto altre indagini, dalle quali è emersa anche la violazione dell’art. 35 del D.lgs. 165/2001. In relazione alla citata informazione, la Procura apriva una nuova istruttoria sulle assunzioni di personale avvenute successivamente al periodo fino ad allora preso in esame e che avevano fatto superare al Consorzio le 150 unità. Inoltre, acquisiva la relazione della Commissione parlamentare di inchiesta sulle attività illecite legate alla gestione dei rifiuti in Sicilia, con la quale si è approfondito anche l’aspetto della regolarità delle assunzioni effettuate.
Il Pm, pertanto, citava in giudizio i due convenuti nella loro qualità di presidenti pro tempore per il periodo preso in esame (il triennio che va dal 2006 al 2008), chiedendo il risarcimento del danno di € 3.829.952,72 nei confronti del presidente Granata e di € 520.137,10 verso il presidente Loddo.
Il Pm, pertanto, citava in giudizio i due convenuti nella loro qualità di presidenti pro tempore per il periodo preso in esame (il triennio che va dal 2006 al 2008), chiedendo il risarcimento del danno di € 3.829.952,72 nei confronti del presidente Granata e di € 520.137,10 verso il presidente Loddo.
Le conclusioni, alle quali è pervenuto il Procuratore regionale, poggiano su un dato giuridico fondamentale: il COINRES fa parte della P.a. e, come tale, deve sottostare alle norme imperative in materia di assunzione del personale, che impongono l’accesso al lavoro mediante concorsi che garantiscano in primis l’imparzialità della P.a. stessa.
Ergo, in mancanza di procedure di evidenza pubblica, il Consorzio non può effettuare assunzioni, tanto che le stesse devono considerarsi non solo nulle ai sensi dell’art. 36 D.lgs. 165/2001, ma per di più eseguite in violazione del sopra citato Accordo quadro, che si riferiva a ben quattro tipologie di personale interessate al passaggio al Consorzio.
Per esempio, ben 68 lavoratori precari – senza passare per alcun concorso pubblico – erano stati assunti a tempo indeterminato, con conseguente aggravio di spese per l’ente nel periodo in esame (che per il Pm ammontano ad € 3.882.570,38 solo per i precari, ad € 3.986.057,22 per l’assunzione di lavoratori delle ditte private, ad € 1.452.280,39 per il personale con contratto a tempo determinato con i comuni consorziati e ad € 799.838,51 per il personale esterno).
Le citate maggiori spese ed il connesso danno erariale patito dal COINRES venivano, quindi, imputati agli allora presidenti, poiché trattasi di assunzioni poste in violazione di norme imperative e dell’Accordo quadro regionale del 2004 stipulato tra il commissario delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque e le rappresentanze sindacali con l’Agenzia regionale per l’impiego ed il Comitato regionale per il lavoro, occupazione e politiche sociali.
Alla fine, il danno derivante dall’assunzione di lavoratori a tempo indeterminato, veniva quantificato dal Procuratore contabile in € 1.879.323,99 in capo al presidente Granata ed € 146.846,39 al presidente Loddo.
La Corte, in definitiva, ha ritenuto di non poter condividere le difese dei due presidenti, “atteso che, comunque, la testuale collocazione dei consorzi costituiti dagli enti locali tra le amministrazioni pubbliche, ai sensi dell’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, è sufficiente ad assoggettarli alla disciplina introdotta dal medesimo decreto legislativo, a prescindere dalla loro qualificazione giuridica, per la parte relativa alle modalità di assunzione del personale”.
La Corte, in definitiva, ha ritenuto di non poter condividere le difese dei due presidenti, “atteso che, comunque, la testuale collocazione dei consorzi costituiti dagli enti locali tra le amministrazioni pubbliche, ai sensi dell’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, è sufficiente ad assoggettarli alla disciplina introdotta dal medesimo decreto legislativo, a prescindere dalla loro qualificazione giuridica, per la parte relativa alle modalità di assunzione del personale”.
Tanto è bastato alla Corte per affermare la responsabilità per colpa grave dei due presidenti Granata e Loddo, che sono stati condannati, rispettivamente, al risarcimento del danno per € 2.468.590,73 ed € 461.398,54, nei confronti del COINRES, oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e le spese del giudizio, con decorrenza dal deposito della sentenza fino al totale soddisfo.
Sull’onere risarcitorio dovranno essere versati gli interessi legali
La Corte dei Conti – Sezione Giurisdizionale per la Regione Siciliana
P.Q.M.
– definitivamente pronunciando condanna Granata Giovanni al pagamento della somma di €. 2.468.590,73(€.duemilioniquattrocentosessantottomilacinquecentonovanta/73) e Loddo Raffaele al pagamento della somma di €.461.398,54 (€.quattrocentosessantunomilatrecentonovantotto/54) in favore del Consorzio Intercomunale Rifiuti Energia e Servizi, compresa la rivalutazione monetaria.
Dispone che sull’onere risarcitorio posto a loro carico, i convenuti dovranno versare gli interessi legali, con decorrenza dalla data di deposito di questa sentenza e sino all’integrale soddisfo del credito erariale.
Condanna, infine, i medesimi convenuti al pagamento, in favore dello Stato, delle spese del presente giudizio, liquidate in Euro 463,61.
Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del 28 febbraio 2012.
L’Estensore: Dott. Tommaso Brancato
Il Presidente: Dott. Luciano Pagliaro
Depositata oggi in Segreteria nei modi di legge.
Palermo, 7 marzo 2012
P.Q.M.
– definitivamente pronunciando condanna Granata Giovanni al pagamento della somma di €. 2.468.590,73(€.duemilioniquattrocentosessantottomilacinquecentonovanta/73) e Loddo Raffaele al pagamento della somma di €.461.398,54 (€.quattrocentosessantunomilatrecentonovantotto/54) in favore del Consorzio Intercomunale Rifiuti Energia e Servizi, compresa la rivalutazione monetaria.
Dispone che sull’onere risarcitorio posto a loro carico, i convenuti dovranno versare gli interessi legali, con decorrenza dalla data di deposito di questa sentenza e sino all’integrale soddisfo del credito erariale.
Condanna, infine, i medesimi convenuti al pagamento, in favore dello Stato, delle spese del presente giudizio, liquidate in Euro 463,61.
Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del 28 febbraio 2012.
L’Estensore: Dott. Tommaso Brancato
Il Presidente: Dott. Luciano Pagliaro
Depositata oggi in Segreteria nei modi di legge.
Palermo, 7 marzo 2012
Per esubero di personale Coinres colpito da crisi finanziaria
Il COINRES è stato istituito dal decreto Ronchi del 1997, che prevedeva la possibilità per i comuni di gestire il servizio di igiene ambientale anche servendosi di apposite organizzazioni, tra le quali (attraverso successive normative statali) si è prevista la forma consortile. Compongono il predetto Consorzio i comuni che fanno parte dell’ATO PA 4 e la Provincia regionale di Palermo. Esso si occupa della gestione unitaria ed integrata dei rifiuti solidi urbani, in ottemperanza alle direttive europee.
Come già ricordato, sono due le imputazioni formulate nei confronti dei presidenti pro tempore dell’ente. La prima per violazione delle norme che prevedono la selezione del personale mediante concorso pubblico. La seconda per mancato rispetto del contenuto dell’Accordo quadro più volte citato, che prevede il transito presso le varie società d’ambito di sole quattro categorie di lavoratori: “il personale a tempo indeterminato degli enti locali già impegnato nel settore; il personale precario ASU già impegnato nel servizio di igiene ambientale alla data di sottoscrizione dell’Accordo e individuato dagli enti locali di appartenenza, inserito in un programma di stabilizzazione fissato dall’ente di appartenenza; il personale delle ditte private effettivamente impegnato nel servizio di gestione alla data di sottoscrizione dell’Accordo; il personale delle municipalizzate ed ex municipalizzate effettivamente impegnato nel servizio di nettezza urbana nel territorio di competenza alla data di sottoscrizione dell’Accordo”.
Ma perché si può configurare la responsabilità amministrativa in capo al COINRES?
Presupposto principale è l’accertamento della natura giuridica dell’ente quale consorzio facente parte della P.a. Il comma 2 dell’art. 1 del D.lgs. n. 165/2001 così statuisce: “per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato”, tra queste ricomprende anche “le Regioni, le Provincie, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi (…)”.
Il COINRES, quindi, a tutti gli effetti fa parte della P.a., motivo per il quale si applicano allo stesso le norme già viste in materia di concorsi pubblici.
L’altra normativa della cui violazione, secondo il giudizio della Corte dei Conti, sono responsabili i Presidenti, è l’Accordo quadro regionale del 20 aprile 2004, che sancisce vincoli per l’assunzione di personale diverso da quello in esso elencato ed introduce divieti alla modifica dei rapporti di lavoro già instaurati con gli enti di provenienza.
La violazione delle norme dell’Accordo, secondo la Corte, può agevolmente desumersi quale causa della crisi finanziaria che ha colpito il Consorzio.
Emblematica in tal senso, è la conclusione alla quale perviene la Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei rifiuti nella relazione dalla stessa redatta e citata dalla Procura. In essa, si fa riferimento ad un uso del Consorzio teso “quasi esclusivamente per creare posti di lavoro (in realtà privi di qualsiasi utilità e fonte esclusivamente di costi), per gestire le assunzioni e, più in generale, per creare clientele”.
Come già ricordato, sono due le imputazioni formulate nei confronti dei presidenti pro tempore dell’ente. La prima per violazione delle norme che prevedono la selezione del personale mediante concorso pubblico. La seconda per mancato rispetto del contenuto dell’Accordo quadro più volte citato, che prevede il transito presso le varie società d’ambito di sole quattro categorie di lavoratori: “il personale a tempo indeterminato degli enti locali già impegnato nel settore; il personale precario ASU già impegnato nel servizio di igiene ambientale alla data di sottoscrizione dell’Accordo e individuato dagli enti locali di appartenenza, inserito in un programma di stabilizzazione fissato dall’ente di appartenenza; il personale delle ditte private effettivamente impegnato nel servizio di gestione alla data di sottoscrizione dell’Accordo; il personale delle municipalizzate ed ex municipalizzate effettivamente impegnato nel servizio di nettezza urbana nel territorio di competenza alla data di sottoscrizione dell’Accordo”.
Ma perché si può configurare la responsabilità amministrativa in capo al COINRES?
Presupposto principale è l’accertamento della natura giuridica dell’ente quale consorzio facente parte della P.a. Il comma 2 dell’art. 1 del D.lgs. n. 165/2001 così statuisce: “per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato”, tra queste ricomprende anche “le Regioni, le Provincie, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi (…)”.
Il COINRES, quindi, a tutti gli effetti fa parte della P.a., motivo per il quale si applicano allo stesso le norme già viste in materia di concorsi pubblici.
L’altra normativa della cui violazione, secondo il giudizio della Corte dei Conti, sono responsabili i Presidenti, è l’Accordo quadro regionale del 20 aprile 2004, che sancisce vincoli per l’assunzione di personale diverso da quello in esso elencato ed introduce divieti alla modifica dei rapporti di lavoro già instaurati con gli enti di provenienza.
La violazione delle norme dell’Accordo, secondo la Corte, può agevolmente desumersi quale causa della crisi finanziaria che ha colpito il Consorzio.
Emblematica in tal senso, è la conclusione alla quale perviene la Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei rifiuti nella relazione dalla stessa redatta e citata dalla Procura. In essa, si fa riferimento ad un uso del Consorzio teso “quasi esclusivamente per creare posti di lavoro (in realtà privi di qualsiasi utilità e fonte esclusivamente di costi), per gestire le assunzioni e, più in generale, per creare clientele”.
Riduzione del danno da risarcire, colpevole anche l’amministrazione
Per quanto riguarda, poi, la quantificazione del danno risarcibile, diversi sono stati i criteri a seconda della tipologia di lavoratori presa in esame dalla Procura.
Per esempio, nel caso di assunzione di soggetti che non avevano alcun titolo di assunzione, il danno risarcibile è stato determinato, considerando “i vantaggi comunque conseguiti dall’Amministrazione o dalla comunità amministrata”, individuando il vantaggio stesso “nell’utilità che si poteva presumere essere stata conseguita dall’Amministrazione in conseguenza della prestazione resa dal dipendente”.
La Corte, però, nonostante abbia condiviso il criterio di individuazione delle responsabilità e di quantificazione del danno, non ha potuto fare a meno di considerare anche le difese depositate dal Granata, circa l’obbligo esistente in capo alle amministrazioni degli enti locali di individuare i soggetti che potevano essere legittimamente assunti sulla base delle previsioni contenute nell’Accordo.
Tale aspetto, per la Corte, non esonera il presidente dall’obbligo di verificare in capo ai lavoratori il possesso dei requisiti necessari ma funge da elemento utile per la quantificazione del danno, dato che bisogna prendere in considerazione che il danno medesimo è conseguenza anche della condotta colposa di altri.
Ciò ha determinato la riduzione proporzionale della responsabilità dei due convenuti, nella misura del 40%, tranne per il caso delle assunzioni di personale esterno (dieci unità), addebitabile esclusivamente alla condotta colposa dei presidenti pro tempore.
Per esempio, nel caso di assunzione di soggetti che non avevano alcun titolo di assunzione, il danno risarcibile è stato determinato, considerando “i vantaggi comunque conseguiti dall’Amministrazione o dalla comunità amministrata”, individuando il vantaggio stesso “nell’utilità che si poteva presumere essere stata conseguita dall’Amministrazione in conseguenza della prestazione resa dal dipendente”.
La Corte, però, nonostante abbia condiviso il criterio di individuazione delle responsabilità e di quantificazione del danno, non ha potuto fare a meno di considerare anche le difese depositate dal Granata, circa l’obbligo esistente in capo alle amministrazioni degli enti locali di individuare i soggetti che potevano essere legittimamente assunti sulla base delle previsioni contenute nell’Accordo.
Tale aspetto, per la Corte, non esonera il presidente dall’obbligo di verificare in capo ai lavoratori il possesso dei requisiti necessari ma funge da elemento utile per la quantificazione del danno, dato che bisogna prendere in considerazione che il danno medesimo è conseguenza anche della condotta colposa di altri.
Ciò ha determinato la riduzione proporzionale della responsabilità dei due convenuti, nella misura del 40%, tranne per il caso delle assunzioni di personale esterno (dieci unità), addebitabile esclusivamente alla condotta colposa dei presidenti pro tempore.
