Forum con Giancarlo Coraggio, presidente del Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, in materia di appalti, con quale criterio di competenza opera per l’assegnazione dei ricorsi?
“Come è noto, l’attività del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale è svolta da quattro sezioni: la III, la IV, la V e la VI.
Sulla scia di una tradizione ormai secolare, la competenza delle sezioni è fissata con decreto del Presidente del Consiglio di Stato, ed è ripartita per amministrazioni: la III sezione tratta, ad esempio, i ricorsi che riguardano l’Autorità per le garanzie nelle telecomunicazioni, la IV i ricorsi dell’Anas, la V i ricorsi elettorali, la VI è competente per le altre Autorità.
Vi è quindi il rischio che in una stessa materia – si pensi agli appalti – vi sia una molteplicità di indirizzi giurisprudenziali.
Peraltro, si è ovviato a tale problema con una delle riforme più importanti del codice processuale amministrativo: il potenziamento del ruolo dell’Adunanza Plenaria.
Quest’organo di vertice, che consente un indirizzo unitario della giurisprudenza, nel 2011 e nell’anno in corso, ha adottato importanti decisioni in materia di appalti, di Autorità indipendenti, di DIA”.
“Come è noto, l’attività del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale è svolta da quattro sezioni: la III, la IV, la V e la VI.
Sulla scia di una tradizione ormai secolare, la competenza delle sezioni è fissata con decreto del Presidente del Consiglio di Stato, ed è ripartita per amministrazioni: la III sezione tratta, ad esempio, i ricorsi che riguardano l’Autorità per le garanzie nelle telecomunicazioni, la IV i ricorsi dell’Anas, la V i ricorsi elettorali, la VI è competente per le altre Autorità.
Vi è quindi il rischio che in una stessa materia – si pensi agli appalti – vi sia una molteplicità di indirizzi giurisprudenziali.
Peraltro, si è ovviato a tale problema con una delle riforme più importanti del codice processuale amministrativo: il potenziamento del ruolo dell’Adunanza Plenaria.
Quest’organo di vertice, che consente un indirizzo unitario della giurisprudenza, nel 2011 e nell’anno in corso, ha adottato importanti decisioni in materia di appalti, di Autorità indipendenti, di DIA”.
Qual è il versante da cui provengono più controversie?
“In precedenza, il nucleo più consistente era costituito da quelle in materia di pubblico impiego, oggi il maggior numero di controversie sono in materia edilizio-urbanistica, seguite da quelle, di maggior valore economico, relative a contratti pubblici e Autorità indipendenti”.
“In precedenza, il nucleo più consistente era costituito da quelle in materia di pubblico impiego, oggi il maggior numero di controversie sono in materia edilizio-urbanistica, seguite da quelle, di maggior valore economico, relative a contratti pubblici e Autorità indipendenti”.
Le recenti leggi finanziarie hanno introdotto una maggiorazione del contributo unificato a carico dei ricorrenti, questo ha limitato in qualche modo il ricorso alla giustizia amministrativa?
“Il problema del contributo unificato sui ricorsi in materia di appalti esiste perché la quota che il ricorrente deve versare ammonta a ben 4.000 euro. Questa è una delle cause del sensibile calo del contenzioso in tale materia. Peraltro, questo contenzioso risente anche della situazione economica generale: già nel 2010, presso i TAR e oggi anche in Consiglio di Stato, registriamo questa diminuzione.
Su un appalto milionario l’entità del contributo non è rilevante, nel caso invece di appalti più modesti, se si somma il contributo al costo di un avvocato, facilmente la parte rinuncia al ricorso.
Su questo aspetto c’è stato un richiamo dell’Unione Europea, la quale ritiene possa essere lesa, in questo settore così sensibile, la concorrenza.
La Presidenza del Consiglio ha chiesto al Consiglio di Stato un parere al riguardo; dovremo ora approfondire la questione e trovare un punto di equilibrio, graduando il contributo in relazione all’importo dell’appalto”.
“Il problema del contributo unificato sui ricorsi in materia di appalti esiste perché la quota che il ricorrente deve versare ammonta a ben 4.000 euro. Questa è una delle cause del sensibile calo del contenzioso in tale materia. Peraltro, questo contenzioso risente anche della situazione economica generale: già nel 2010, presso i TAR e oggi anche in Consiglio di Stato, registriamo questa diminuzione.
Su un appalto milionario l’entità del contributo non è rilevante, nel caso invece di appalti più modesti, se si somma il contributo al costo di un avvocato, facilmente la parte rinuncia al ricorso.
Su questo aspetto c’è stato un richiamo dell’Unione Europea, la quale ritiene possa essere lesa, in questo settore così sensibile, la concorrenza.
La Presidenza del Consiglio ha chiesto al Consiglio di Stato un parere al riguardo; dovremo ora approfondire la questione e trovare un punto di equilibrio, graduando il contributo in relazione all’importo dell’appalto”.
Quali sono le differenze tra il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e il ricorso al Presidente della Regione?
“Questo ricorso che – come è noto – rientra nell’attività consultiva del Consiglio di Stato, fa parte della storia dell’Istituto e ad esso è stata data una dignità ancora maggiore, da quando il parere del Consiglio di Stato è vincolante.
In Sicilia questo stesso ricorso è rivolto al Presidente della Regione, con la differenza che, teoricamente, il Presidente potrebbe discostarsi dal parere del Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Sicilia, che è una sezione speciale del Consiglio di Stato, integrata da membri laici nominati dalla Regione stessa”.
“Questo ricorso che – come è noto – rientra nell’attività consultiva del Consiglio di Stato, fa parte della storia dell’Istituto e ad esso è stata data una dignità ancora maggiore, da quando il parere del Consiglio di Stato è vincolante.
In Sicilia questo stesso ricorso è rivolto al Presidente della Regione, con la differenza che, teoricamente, il Presidente potrebbe discostarsi dal parere del Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Sicilia, che è una sezione speciale del Consiglio di Stato, integrata da membri laici nominati dalla Regione stessa”.
Il ricorso sistematico del Governo, anche nel recente passato, a fonti atipiche per svincolarsi dal parere obbligatorio del CdS, con l’utilizzo ad esempio dei decreti di natura non regolamentare. Qual è la posizione del Presidente del CdS in merito a questo?
“In effetti, è una pratica abbastanza diffusa presso tutti i Governi quella di tentare di svincolarsi dal rigoroso rispetto della procedura prevista dall’articolo 17 della legge n. 400/1988 sulla Presidenza del Consiglio.
La linea da sempre seguita dal nostro Istituto è stata quella di andare alla sostanza dell’atto e quindi di affermare che, se sussiste il carattere normativo, la mancanza del parere del Consiglio di Stato comporta l’illegittimità dell’atto stesso”.
“In effetti, è una pratica abbastanza diffusa presso tutti i Governi quella di tentare di svincolarsi dal rigoroso rispetto della procedura prevista dall’articolo 17 della legge n. 400/1988 sulla Presidenza del Consiglio.
La linea da sempre seguita dal nostro Istituto è stata quella di andare alla sostanza dell’atto e quindi di affermare che, se sussiste il carattere normativo, la mancanza del parere del Consiglio di Stato comporta l’illegittimità dell’atto stesso”.
Occorre sempre un intervento della magistratura per correggere le distorsioni, sarebbe auspicabile un’azione preventiva, in che modo?
“Il problema è che in Italia si è smantellato il sistema dei controlli, è stata una scelta politica ma anche avallata dalla dottrina.
È stata un’illusione, si sperava che con le Regioni potesse cambiare tutto, quando poi ci si è accorti che così non era, si è arrivati a rimpiangere lo Stato.
Il sistema delle autonomie è un sistema dove non c’è responsabilità: solo se si hanno entrate proprie, si risponde ai cittadini di come vengono spese”.
“Il problema è che in Italia si è smantellato il sistema dei controlli, è stata una scelta politica ma anche avallata dalla dottrina.
È stata un’illusione, si sperava che con le Regioni potesse cambiare tutto, quando poi ci si è accorti che così non era, si è arrivati a rimpiangere lo Stato.
Il sistema delle autonomie è un sistema dove non c’è responsabilità: solo se si hanno entrate proprie, si risponde ai cittadini di come vengono spese”.
Potere consultivo ai Tar. Sì, ma occorre prudenza
La funzione consultiva del Consiglio di Stato, come è distribuita tra le sezioni?
“Quando fu istituito, il 18 agosto del 1831, il Consiglio di Stato era composto soltanto da tre sezioni: la I, la II e la III, tutte con funzioni consultive. Nel 1889, con la legge n. 5992, nacque la IV sezione, con funzioni giurisdizionali.
Vennero in seguito istituite la V e la VI sezione giurisdizionale, rispettivamente nel 1907 con la legge n. 62 e nel 1948 con la legge n. 642.
Nel gennaio 2011, grazie a una norma che attribuisce al Presidente il potere di modificare la competenza delle sezioni, è stato aumentato il numero delle giurisdizionali, trasformando la III sezione consultiva in giurisdizionale.
Ad oggi, quindi, le sezioni consultive sono la I, la II e la “sezione consultiva per gli atti normativi”, che si occupa esclusivamente dei pareri sulle norme: decreti legislativi, regolamenti. Per questi ultimi, il parere del Consiglio di Stato è obbligatorio, mentre per i decreti legislativi lo è soltanto se previsto dalla legge di delega, cosa che avviene nel 99 per cento dei casi”.
“Quando fu istituito, il 18 agosto del 1831, il Consiglio di Stato era composto soltanto da tre sezioni: la I, la II e la III, tutte con funzioni consultive. Nel 1889, con la legge n. 5992, nacque la IV sezione, con funzioni giurisdizionali.
Vennero in seguito istituite la V e la VI sezione giurisdizionale, rispettivamente nel 1907 con la legge n. 62 e nel 1948 con la legge n. 642.
Nel gennaio 2011, grazie a una norma che attribuisce al Presidente il potere di modificare la competenza delle sezioni, è stato aumentato il numero delle giurisdizionali, trasformando la III sezione consultiva in giurisdizionale.
Ad oggi, quindi, le sezioni consultive sono la I, la II e la “sezione consultiva per gli atti normativi”, che si occupa esclusivamente dei pareri sulle norme: decreti legislativi, regolamenti. Per questi ultimi, il parere del Consiglio di Stato è obbligatorio, mentre per i decreti legislativi lo è soltanto se previsto dalla legge di delega, cosa che avviene nel 99 per cento dei casi”.
Qual è il parere del Presidente in merito a un eventuale trasferimento delle funzioni consultive dal CdS ai TAR per i pareri richiesti dalle Regioni (Consiglio Regionale, Giunta), sostanzialmente decentrare la funzione consultiva è auspicabile oppure è opportuno che resti una prerogativa del CdS a livello centrale?
“La questione è da tempo dibattuta all’interno dell’Istituto e se ne è parlato in molte occasioni. Personalmente, non ho nulla in contrario ad attribuire potere consultivo ai TAR, ma non mi nascondo i delicati problemi organizzativi, poiché il numero ristretto dei magistrati dei Tribunali rende quanto mai problematica l’applicazione del principio europeo della netta separazione tra la funzione giurisdizionale e quella consultiva”.
“La questione è da tempo dibattuta all’interno dell’Istituto e se ne è parlato in molte occasioni. Personalmente, non ho nulla in contrario ad attribuire potere consultivo ai TAR, ma non mi nascondo i delicati problemi organizzativi, poiché il numero ristretto dei magistrati dei Tribunali rende quanto mai problematica l’applicazione del principio europeo della netta separazione tra la funzione giurisdizionale e quella consultiva”.
Si riduce il contenzioso per riparto di competenza
Quest’anno c’è stato il secondo decreto correttivo del codice amministrativo, che novità ha portato?
“Il Codice ha dato complessivamente buona prova di sé fin dall’inizio. Si pensava che la fase di transizione potesse creare un periodo di stasi e incertezza, con conseguente aggravio dell’arretrato, ma così non è stato.
È entrato in vigore nei termini inizialmente previsti e senza rinvii. Le novità più importanti, come quelle in materia di competenza territoriale inderogabile, introdotte con il secondo decreto correttivo (D.lgs n. 160/2012), hanno dato frutti positivi e ridotto il contenzioso in materia di riparto delle competenze.
Inoltre è stato evitato il cosiddetto “forum shopping”, la ricerca, da parte del ricorrente o degli avvocati, del giudice più favorevole alla loro tesi, specialmente nella fase cautelare. Questo era uno degli aspetti che più ci preoccupava.
Per il resto, ci sono stati degli snellimenti procedurali, c’è stato un potenziamento del contraddittorio, quindi una più rigorosa e coerente applicazione dei principi del giusto processo. Non è un caso che il Codice nell’articolo 2 affermi il principio, contenuto anche nell’articolo 6 della CEDU, sul giusto processo. E una delle regole base di questo principio è la piena possibilità, per la parte, di poter esplicare la difesa nel processo.
Quanto alle modifiche introdotte con il primo e con il secondo, recentissimo, correttivo, si tratta di aspetti prevalentemente formali e di un raffinamento tecnico della normativa”.
“Il Codice ha dato complessivamente buona prova di sé fin dall’inizio. Si pensava che la fase di transizione potesse creare un periodo di stasi e incertezza, con conseguente aggravio dell’arretrato, ma così non è stato.
È entrato in vigore nei termini inizialmente previsti e senza rinvii. Le novità più importanti, come quelle in materia di competenza territoriale inderogabile, introdotte con il secondo decreto correttivo (D.lgs n. 160/2012), hanno dato frutti positivi e ridotto il contenzioso in materia di riparto delle competenze.
Inoltre è stato evitato il cosiddetto “forum shopping”, la ricerca, da parte del ricorrente o degli avvocati, del giudice più favorevole alla loro tesi, specialmente nella fase cautelare. Questo era uno degli aspetti che più ci preoccupava.
Per il resto, ci sono stati degli snellimenti procedurali, c’è stato un potenziamento del contraddittorio, quindi una più rigorosa e coerente applicazione dei principi del giusto processo. Non è un caso che il Codice nell’articolo 2 affermi il principio, contenuto anche nell’articolo 6 della CEDU, sul giusto processo. E una delle regole base di questo principio è la piena possibilità, per la parte, di poter esplicare la difesa nel processo.
Quanto alle modifiche introdotte con il primo e con il secondo, recentissimo, correttivo, si tratta di aspetti prevalentemente formali e di un raffinamento tecnico della normativa”.
Lei mi accennava anche un’altra questione importante che riguarda la semplificazione del procedimento, come si è intervenuti?
“Devo sottolineare che il nostro processo è già abbastanza snello, se però la speranza era di aumentare il numero delle decisioni, quindi di ridurre l’arretrato, ciò non è avvenuto. Lo sapevamo già che non sarebbe potuto avvenire, perché il cuore del problema non è mai stato processuale ma strutturale.
I magistrati amministrativi italiani sono pochi, circa cinquecento, dei quali un centinaio al Consiglio di Stato. Stiamo facendo di tutto per assicurare la copertura degli organici: sono in corso di svolgimento due concorsi, uno a 30 posti di Referendario presso i TAR, e un altro a 3 posti di Consigliere di Stato.
Una volta assunti i relativi vincitori, saremo vicini alla copertura dell’organico, che rimane comunque al di sotto delle nostre necessità”.
“Devo sottolineare che il nostro processo è già abbastanza snello, se però la speranza era di aumentare il numero delle decisioni, quindi di ridurre l’arretrato, ciò non è avvenuto. Lo sapevamo già che non sarebbe potuto avvenire, perché il cuore del problema non è mai stato processuale ma strutturale.
I magistrati amministrativi italiani sono pochi, circa cinquecento, dei quali un centinaio al Consiglio di Stato. Stiamo facendo di tutto per assicurare la copertura degli organici: sono in corso di svolgimento due concorsi, uno a 30 posti di Referendario presso i TAR, e un altro a 3 posti di Consigliere di Stato.
Una volta assunti i relativi vincitori, saremo vicini alla copertura dell’organico, che rimane comunque al di sotto delle nostre necessità”.
Curriculum Giancarlo Coraggio
Giancarlo Coraggio ha svolto tutta la sua attività professionale nella pubblica amministrazione. Nel 1973 ha superato il concorso a consigliere di Stato. Presidente del Tar delle Marche, della Campania e del Lazio, nel 1985 è stato nominato presidente di sezione del Consiglio di Stato e dal 2006 al 2010 ha presieduto la sezione Consultiva per gli atti normativi. Dal 2010 è stato presidente aggiunto del Consiglio di Stato e presidente titolare della Sesta sezione giurisdizionale. Dall’88 al ’92 ha ricoperto la carica di vice Segretario generale della Presidenza del Consiglio collaborando ad alcune riforme legislative; riforma sanitaria (l. n. 833 del ’78), alla prima legge quadro su pubblico impiego (l. n. 93 dell’83), alla legge quadro sui lavori pubblici (l. n. 109/94).
