Forum con Sergio Santoro, presidente dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture

Attraverso quali strumenti viene esercitata la vigilanza sui contratti pubblici?
“Occorre fare una premesse di carattere teorico: l’attività di vigilanza svolta dall’Autorità che presiedo è cosa diversa dal controllo. La vigilanza e il controllo sono due attività che utilizzano parametri simili (i requisiti di legittimità e di merito), ma poteri diversi. Il controllo ha il potere di impedire l’emanazione di un atto ritenuto illegittimo o di annullarlo, anche dopo la sua emanazione. La vigilanza, invece, implica delle attività di verifica e monitoraggio finalizzate alla prevenzione degli illeciti e basate su regole di legittimità e opportunità, ma soprattutto sul criterio dell’economicità. Importante quest’ultimo criterio, soprattutto in relazione all’attuale fase di revisione della spesa delle pubbliche amministrazioni, di cui si sta parlando tanto in questi mesi”.

Quanti contratti, mediamente, vengono fatti annualmente dalla Pubblica Amministrazione?
“Ogni anno in Italia vengono fatti circa 1 milione e 250 mila affidamenti. Le stazioni appaltanti, che possiamo anche definire “centri di spesa”, sono circa 18 mila. In Sicilia il nostro lavoro è coadiuvato dagli Urega (uffici territoriali per l’espletamento di gare per gli appalti pubblici) che rappresentano, a mio avviso, elemento virtuoso nel sistema degli appalti pubblici. In casi particolari l’Autorità si avvale anche della collaborazione della Guardia di finanza, che svolge azioni di supporto alle nostre attività di vigilanza e monitoraggio”.

Le anomalie da voi riscontrate vengono poi segnalate all’autorità giudiziaria?
“Quando riscontriamo delle anomalie, segnaliamo all’amministrazione che ha sottoscritto il contratto gli elementi di criticità e ci confrontiamo con essa sulla fondatezza delle nostre perplessità. In molti casi, è la stessa amministrazione ad adoperarsi per regolarizzare la propria posizione in base alla nostra segnalazione, evitando così la necessità di ricorrere al potere giudiziario. La nostra attività, dunque, è prevalentemente finalizzata alla prevenzione dell’illecito. Spesso veniamo criticati dalle forze politiche proprio perché, solo in casi particolari, denunciamo all’autorità giudiziaria la scoperta di irregolarità e anomalie”.

Come vengono individuati i casi di irregolarità?
“La maggior parte delle anomalie ci viene segnalata: gli accertamenti vengono avviati, nel 90% dei casi, perché riceviamo una denuncia. A volte, ma più raramente, è la stampa a segnalare delle irregolarità.  Data l’ingente mole di contratti rogati ogni anno, sarebbe impossibile esercitare – d’ufficio – un controllo su ciascuno di essi.
Un contributo prezioso ci è dato dalla Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici, una sorta di anagrafe unica dei contraenti e dei relativi contratti. Da questa riusciamo a estrapolare – per fare un esempio – i casi in cui un appalto è stato aggiudicato a un prezzo di gran lunga più elevato rispetto al prezzo di riferimento. Grazie alla Banca Dati, dal primo gennaio prossimo, si potrà verificare per via telematica la documentazione comprovante il possesso dei requisiti per l’aggiudicazione degli appalti. Il nostro lavoro, da questo punto di vista, va di pari passo con quello del Governo che, attraverso il Commissario per la spesa pubblica, persegue lo stesso risultato. Da luglio di quest’anno, nell’ambito della spending review, tutta una serie di decreti hanno delineato un percorso per procedere alla revisione dei contratti ritenuti non in linea con i parametri di economicità”.

Come vengono definiti i prezzi di riferimento?
“La procedura di formazione dei prezzi di riferimento è stata elaborata nel 2011, a prescindere da quell’intento di revisione dei contratti, maturato solo successivamente. La procedura è stata introdotta per fini statistici, allo scopo di ottenere un quadro informativo completo sulla contrattualistica in Italia, soprattutto per quello che riguarda i servizi e le forniture.
Da questa analisi statistica sono emerse delle anomalie: variazioni notevolissime di prezzi, che non sempre trovavano una giustificazione”.
 

Ci sono casi in cui una variazione dei prezzi, anche elevata, è giustificata?
“I prezzi si formano nell’ambito di procedure. I motivi per cui i prezzi possono variare sono diversi. Spesso si pensa che l’unico motivo sia la corruzione dilagante all’interno dei pubblici uffici. A mio avviso, si tratta soltanto di uno dei tanti motivi che porta a dilatare la spesa degli enti pubblici per lavori, forniture e servizi.
Strettamente connesso al fenomeno della variazione dei prezzi, secondo il mio parere, è il problema dei ritardi nei pagamenti. Mi riferisco soprattutto ai ritardi nei pagamenti da parte dell’amministrazione ai fornitori”.

Come spiega il ritardo nei pagamenti?
“Nel nostro Paese il sistema dei pagamenti si basa su leggi, non più attuali, che rientrano nella cosiddetta “contabilità di Stato”. Si tratta di un sistema di leggi, elaborato a fine dell’Ottocento, che scandisce le procedure di pagamento in atti formali, che hanno un principio ispiratore: il sospetto nei confronti di chi maneggia il denaro pubblico. Chi, all’interno di un’amministrazione, ha potere di spesa, sulla base di questi leggi, è destinatario di un sospetto atavico. Questo fa sì che le procedure di pagamento siano complesse e macchinose, generando una dicotomia tra impegno e spesa. Viviamo in un’economia, all’interno della quale il sistema bancario è diventato strumento necessario di pagamento e che quindi rappresenta, implicitamente e automaticamente, uno strumento di monitoraggio dei pagamenti al di fuori delle leggi arcaiche della contabilità di Stato”

 

 

 

In che modo è possibile conciliare la necessità per gli enti pubblici di rispettare il patto di stabilità interno e la necessità di pagare i fornitori senza accumulare ritardi nei pagamenti?
“Il patto di stabilità interno, a mio avviso, ha introdotto un meccanismo che definirei perverso: costringe le pubbliche amministrazione a bloccare pagamenti su impegni presi legittimamente. Questo si verifica soprattutto nel caso di grandi opere pubbliche, che richiedono tempi di realizzazione medio-lunghi. L’amministrazione si impegna nella realizzazione di un’opera (per esempio, affidando l’appalto a un costruttore) al di fuori del patto di stabilità. Al momento del pagamento, questo viene bloccato dal patto di stabilità. è una situazione paradossale e tipicamente italiana, che può essere superata solo attraverso una riforma del quadro normativo di riferimento”.
 

Qual è la soluzione possibile?
“Occorrerebbe rivedere le attuali procedure alla luce di un’economia che è sostanzialmente mutata e adeguare la nostra contabilità di Stato a quella degli altri Paesi europei. In ambito internazionale, l’integrazione presuppone omogeneità delle procedure nell’ambito di un quadro normativo comune. A mio avviso, questo aspetto viene ancora sottovalutato. E la P.A. italiana continua a sottostare ai vincoli della vecchia contabilità di Stato. L’autorità si sta occupando molto della questione dei ritardati pagamenti della Pubblica Amministrazione: è un problema che, oltre ad alimentare criticità dal punto di vista contrattuale, crea difficoltà alle imprese e introduce nel mercato elementi di distorsione della concorrenza.
La questione dei pagamenti, a sua volta, è collegata alla funzione di controllo che l’Autorità esercita sull’esecuzione dei contratti”.

 

 

Qual è il ruolo della Consip nell’ambito della vostra attività?
“La Consip è il prototipo di una “centrale di committenza”, fornisce prezzi di riferimento e, nel fare le gare per grandi lotti delle Pubbliche Amministrazioni, riesce a ottenere condizioni migliori rispetto a quelle delle piccole stazioni appaltanti”. La Consip è subentrata a una struttura esistente nel Novecento, il Provveditorato generale dello Stato, vera a propria direzione generale del ministero del Tesoro. La Consip offre ai piccoli acquirenti un vantaggio: la riduzione della dimensione dei lotti. La dimensione dei lotti rappresenta il punto centrale di compatibilità di un acquirente nei confronti del mercato di riferimento. Se i lotti sono troppo grandi, per una specifica classe di prodotti, vengono tagliati fuori dal mercato i piccoli acquirenti che non hanno la capacità economica per acquistarli. Un corretto dimensionamento dei lotti, operato dalla Consip, agevola i piccoli e medi acquirenti. Il decreto “Salva Italia” promuove un maggiore coinvolgimento delle PMI mediante la possibilità di suddividere i grandi appalti, per la realizzazione di  infrastrutture, in lotti funzionali”.

Se un’amministrazione acquista a prezzi superiori rispetto a quelli indicati dalla Consip, questo rappresenta per voi il segnale di una potenziale irregolarità?
“Certamente sì. A prescindere dalla procedure adottata per l’affidamento, le pubbliche amministrazioni hanno l’obbligo di motivare la loro spesa. Se manca la motivazione, l’Autorità avvia gli opportuni accertamenti.  La disponibilità di una sorta di lista dei prezzi rappresenta un validissimo strumento per la verifica della regolarità contrattuale degli enti pubblici.
L’Autorità, tra l’altro, ha recentemente avviato la pubblicazione dei prezzi di riferimento di beni e servizi in ambito sanitario”.

 

 

Sergio Santoro è nato a Roma nel 1951. Procuratore dello Stato a 23 anni, Avvocato dello Stato a 26 anni, diventa magistrato del Tar a 27 anni e Consigliere di Stato a 30 anni. È stato Capo di gabinetto al ministero del Bilancio nel 1987 e ai Lavori pubblici nel 1994. E’ stato presidente della Consulta giuridica Anas tra il 2006 e il 2009. Dal 2001 è presidente di sezione del Consiglio di Stato. Dal 22 febbraio 2012 è presidente dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.