Come nasce l’Agenzia per la Coesione territoriale?
“Partiamo da lontano. Nel 1998 viene creata la struttura del Dps, Dipartimento Politiche di sviluppo e coesione, con a capo Fabrizio Barca. Nel 2006, con il governo Prodi, viene fatta una riforma importante, che scorpora il Dps dal ministero dell’Economia e finanze e lo porta al ministero delle Attività produttive, oggi Sviluppo economico. L’operazione viene fatta anche per bilanciare le competenze del Mef. La struttura però non vive benissimo questo scorporo che infatti non dura a lungo: nel 2011, sotto il governo di Mario Monti, viene creato un ministro ad hoc per la Coesione territoriale. Il primo è di nuovo Fabrizio Barca, poi seguito da Carlo Trigilia con il governo guidato da Enrico Letta.
Con l’avvento del governo di Matteo Renzi, invece, non è prevista la figura del ministro della Coesione e la delega viene data al sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, Graziano Delrio.
La legge istitutiva dell’Agenzia per la Coesione territoriale è del 2013, emanata sotto il governo Letta da un progetto sostenuto già nel governo Monti. L’Agenzia nasce dal presupposto che nel passato le criticità più forti riscontrate nel campo dei fondi strutturali si sono registrate soprattutto sull’attuazione, su cui non c’è mai stato un focus ad hoc. È mancato un presidio centrale che la nuova legge, quindi, pensa di organizzare affidando la parte di politica programmatica “alta” ad un dipartimento, di massimo 50 persone presso la Presidenza del Consiglio, e l’attuazione ad un’Agenzia che riceve in eredità il resto del personale dell’ex Dps”.
L’Agenzia è già pienamente operativa?
“La legge è nata nel 2013, il direttore è stato scelto a luglio del 2014 ma si è insediato il 20 dicembre 2014, quindi sono qui da sei mesi.
L’agenzia, il cui statuto è del 9 agosto 2014, gode di una piena operatività, ma non ancora di quella organizzativa: l’ente si avvale dell’ex Dipartimento politiche di sviluppo e coesione. La piena operatività organizzativa ancora è da venire, perché è legata all’approvazione dei regolamenti di organizzazione e contabilità che hanno ricevuto non molto tempo fa il parere favorevole del Comitato direttivo. È un comitato con compiti consultivi, composto da cinque componenti – tre dell’agenzia e due designati dalla Conferenza Unificata – un membro per le città e uno per le regioni – con incarico gratuito. Le Regioni, però, hanno scelto con molto ritardo il loro rappresentante, il Comitato si è insediato il 29 di maggio, mentre il Collegio dei revisori, anch’esso con un membro di designazione regionale, lo scorso 19 giugno. Quindi siamo ai nastri di partenza. Nel frattempo abbiamo lavorato tantissimo avvalendoci dell’ex Dps, un po’ in continuità e un po’ implementando le nuove funzioni. Abbiamo lavorato anche alla struttura dell’Agenzia e su come sarà organizzata”.
Come è possibile che per compiere un’operazione del genere ci vogliano due anni e mezzo dall’emanazione della legge? La colpa è delle procedure complesse o ci sono altre concause?
“Lo start up di un entità amministrativa è molto complicato. Questo perché ci sono leggi complesse, che recano una difficoltà intrinseca di attuazione che non ne rende agevole l’implementazione. Poi c’è la grande quantità di livelli di governance che intervengono nelle procedure che fa sì che vi siano difficoltà ad arrivare in fondo alla filiera. Ci vuole molta tenacia e anche molta determinazione per non perdere mai il filo del processo istitutivo, perché le interlocuzioni sono tante e il tempo gioca contro. Le procedure non sono affatto semplificate, così come non lo sono le leggi, che a volte sono anche scritte con minore accuratezza rispetto al passato”.
Qual è la missione dell’Agenzia?
“La missione è l’attuazione. Il focus si è spostato dalla programmazione e la rendicontazione – che vedeva sempre un avanzamento di spesa come parametro di efficienza – all’attuazione, sia per far avanzare la spesa più velocemente, sia per farlo secondo quegli obiettivi e risultati attesi, scelti a monte”.
Oltre a questo avete anche una funzione di stimolo?
“Il Dipartimento per le Politiche di coesione, presso la Presidenza del Consiglio programma le risorse e l’Agenzia ne segue l’attuazione, esercitando un accompagnamento molto forte nei confronti delle amministrazioni titolari di questi fondi e sostenendo anche processi di capacity building. Tale azione di supporto avviene sotto tutti gli aspetti, tra questi figurano l’aiutare le amministrazioni a redigere ottimi bandi di gara, predisporre un regime quadro di aiuto ma anche supportare gli Enti nella progettualità, che è stata un po’ la grande assente di questi anni e resta il vulnus più forte. Per esempio per il Fesr – Fondo europeo di Sviluppo regionale – specialmente al Sud, i lavori pubblici rappresentano circa il 50% della spesa (mentre al Nord il 25%). Tutta la farraginosità del sistema degli appalti pubblici grava sulla massa dei fondi molto di più al Sud. Le Regioni del Mezzogiorno sono meno forti amministrativamente e hanno programmi estremamente più complessi, con più risorse dedicate – forse anche correttamente – a supportare lavori pubblici. Quindi risentono di un impatto maggiore della complessità che caratterizza l’Italia sul versante delle opere pubbliche. In questo senso sarà strategico mettere in atto una riforma del codice degli appalti che renda più efficiente i procedimenti”.
Sostenere la progettualità con apposite partnership
Qual è la strada che state seguendo per migliorare l’attuazione?
“La programmazione 2014-2020 presuppone delle condizionalità ex ante, di contesto, per cui la Commissione europea cofinanzia con lo Stato membro gli obiettivi e le azioni individuate per raggiungere i risulatti attesi solo in presenza del soddisfacimento di queste condizionalità. Tale sistema ha portato all’avvio di riforme strutturali che per noi saranno molto importanti. Le condizionalità ex ante in tutto sono 16, e disegnano un contesto generale di regole da cui l’attuazione sarà favorita. La riforma del codice degli appalti è una di queste condizionalità. Entro il 31 dicembre l’Italia dovrà presentare una strategia nazionale di riforma. Un codice degli appalti più snello e facile da applicare dovrebbe portare ad un abbattimento – per i motivi suddetti molto importante per il Sud – dei tempi di attuazione.
Uno studio ha dimostrato che è soprattutto nella fase della progettazione che le opere pubbliche sono più lente, perché non ci sono i progetti o sono redatti in modo insoddisfacente. Per questo motivo siamo impegnati a sostenere la progettualità, anche coinvolgendo tutte quelle realtà che in Italia già esistono – come ad esempio l’Enea – e mettendone a sistema, se possibile, le competenze. Inoltre, l’Agenzia ha intenzione di avviare un rafforzamento della partnership con i grandi beneficiari – come Rfi, Anas, Enel, grandi imprese pubbliche – che devono produrre progetti utili ai cittadini e che si possano portare a termine migliorando i tempi di attuazione, che saranno attentamente monitorati. Ci deve essere una responsabilità condivisa, ognuno nel suo ruolo, tra Ministeri, Regioni, Agenzia e beneficiari. L’Agenzia, in sintesi, monitora le criticità e assume anche il ruolo di facilitatore del dialogo quando rafforza la programmazione. L’intenzione è quella anche di fare scouting di progettualità sui territori, un’attività che ancora deve partire”.
Programma 2014-2020 risorse per circa 116 mld
A quanto ammonta la massa dei finanziamenti del programma 2014-2020?
“Se mettiamo insieme tutte le risorse arriviamo a un cofinanziamento comunitario complessivo intorno ai 76-77 miliardi. A questi vanno aggiunti i 39 miliardi del Fsc che è nazionale. Quindi più o meno a 115-116 miliardi”.
Come sono ripartiti questi fondi?
“Le ‘Regioni meno sviluppate’ – Sicilia, Campania, Puglia, Calabria e Basilicata – possono contare più o meno sui due terzi dei fondi strutturali e l’80% dei 39 miliardi di Fsc. Un terzo è ripartito fra le Regioni in transizione – Sardegna, Abruzzo e Molise – e le altre, che sono quelle ‘Più sviluppate’”.
In queste masse enormi è compreso anche il cofinanziamento delle Regioni?
“Sì, il contributo di tutte le Regioni insieme è intorno a 6 miliardi su 76. Risulta, dunque, pari a un decimo grosso modo”.
Per quanto riguarda l’efficienza, oltre ad una funzione di moral suasion per spingere le Regioni a lavorare, avete a disposizione altri strumenti?
“La legge prevede anche funzioni sostitutive, che in realtà sono l’ultima spiaggia, ricorrervi sarebbe un po’ il fallimento del nostro ruolo. È un potere sostitutivo stabilito dal Dpc sulla base dei dati di attuazione da noi forniti. Qualora ci fosse un’inerzia importante si potrebbe arrivare anche all’affidamento all’Agenzia della gestione diretta dei fondi.
Abbiamo delle Task force che operano sui quattro programmi maggiormente in ritardo, con nostri funzionari, se necessario rafforzate anche con competenze esterne. Dentro le task force è rappresentata anche la Commissione europea, perché vogliamo che sia partner nella spinta attuativa dei programmi”.
Quante persone lavorano all’agenzia?
“L’organico base è di 260 persone. Poi abbiamo sia consulenza direzionale, che assistenza tecnica – per un totale attualmente di sessanta persone che lavoreranno nell’ambito dei due programmi che avremo in gestione: PON Metro e PON Governance istituzionale”.