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Come le migliori saghe cinematografiche, o nelle peggiori serie televisive, anche quella delle concessioni balneari ha un nuovo capitolo che potrebbe, questa volta, ripristinare definitivamente il concetto di legalità e libera concorrenza. Ora c’è la sentenza della Corte Costituzionale, la n.109 del 24 giugno 2024, a dichiarare l’illegittimità delle proroghe delle concessioni balneari perché violano la Direttiva Europea Bolkestein che, di fatto, ha dato ragione al governo Meloni, che aveva impugnato la legge ritenendo che avesse invaso la competenza legislativa statale sul demanio marittimo.
Da notare che, nell’impugnare la norma, Palazzo Chigi abbia invocato il rispetto della direttiva europea Bolkestein mentre in passato le forze di centrodestra oggi al governo l’hanno sempre contestata e il “Decreto mille proroghe” approvato proprio dal Governo Meloni, ha introdotto il rinvio di un anno delle gare, introducendo quindi un rinnovo automatico delle concessioni esistenti ai medesimi titolari in contrasto col diritto europeo.
Nello specifico la pronuncia della Suprema Corte è riferita all’illegittimità costituzionale dell’art.36 della legge di Stabilità regionale 2023-2025 della Regione Siciliana, che aveva prorogato al 30 aprile 2023 il termine per la presentazione delle istanze di rinnovo delle concessioni demaniali marittime a scopo turistico-ricreativo nonché la proroga alla stessa data del termine per la conferma, in forma telematica, dell’interesse alla utilizzazione del demanio marittimo.
“La sentenza della Corte Costituzionale – spiega al QdS l’avvocato Roberto Manzi, esperto di diritto concernente il demanio marittimo – non ha dichiarato illegittimo il rinvio al 2033 in quanto tale, ma due ‘termini’ che consentivano il differimento del termine per la presentazioni delle istanze di proroga delle concessioni e la proroga per la conferma dell’interesse del demanio marittimo. Quindi interviene perché tale legge rafforza la proroga delle concessioni demaniali fino al 31/12/2033 nonostante i relativi commi della legge 145/2018 siano stati abrogati”.
La Corte Costituzionale ha rilevato che “la rinnovazione della possibilità di presentazione delle domande finisce con l’incidere sul regime di durata dei rapporti in corso, perpetuandone il mantenimento e quindi rafforza, in contrasto con i principi del Diritto Ue sulla concorrenza, la barriera in entrata per nuovi operatori economici potenzialmente interessati, a fini imprenditoriali, all’utilizzazione delle aree del demanio marittimo”.
Il giudice supremo ha rilevato che le norme siciliane impugnate perpetuano, limitatamente al territorio della Regione Siciliana, il sistema delle proroghe automatiche delle concessioni, più volte giudicato illegittimo dalla Corte di giustizia dell’Unione Europea e oggetto di disapplicazione da parte della giurisprudenza amministrativa.
“La sentenza del Consiglio di Stato – prosegue Manzi – che ha ribadito che le concessioni erano scadute al 31/12/2023 indipendentemente dal fatto che ci sia un soggetto subentrante, ha ritenuto che eventuali proroghe legislative di tale termine siano in contrasto con il diritto dell’Unione e, quindi, direttamente non applicabili da parte non solo del giudice ma anche di qualsiasi altro organo amministrativo” e che “l’unica proroga ammessa è quella tecnica, quella prevista nell’originaria formulazione dell’art. 3 della legge 118/2022, che prevedeva la scadenza delle concessioni al 31/12/2023 con un differimento del termine al 31/12/2024 qualora i Comuni avessero iniziato le procedure di evidenza pubblica”.
In Italia, le concessioni balneari e le licenze per l’occupazione del demanio pubblico risultano, in buona parte, sotto il diretto controllo di alcune famiglie, trasmesse da una generazione all’altra. Tale sistema, però, è in contrasto con le impostazioni giuridiche di accesso al mercato comune europeo emanate nel 2006 e contenute nella Direttiva Bolkestein (2006/123/CE).
Nel 2018, la legge n. 145, era in carica il primo Governo Conte, disattendeva la sentenza della Corte di Giustizia, prevedendo la proroga automatica e generalizzata delle concessioni balneari in essere fino al 31.12.2033, dopo che l’Italia fu condannata dalla Corte di giustizia europea per il mancato rispetto della direttiva.
La Bolkestein è da molto tempo nel mirino mediatico per il particolare rapporto che genera tra imprese, istituzioni e fruitori delle spiagge, ossia i cittadini. Quando fu approvata, nel 2006, lo scopo principale era di innescare una liberalizzazione dei servizi nel mercato europeo, abbattendo le barriere e gli ostacoli che s’interpongono alla libera circolazione dei servizi tra gli stati membri. Nel tempo, con un parere di circa 30 pagine datato 15 novembre 2023, la Commissione europea ha avviato ufficialmente una procedura di infrazione contro l’Italia. Ricordiamo che la delega al Governo per provvedere alle norme sulle concessioni balneari era stata approvata nel febbraio del 2022 ed è appunto scaduta.
Per assicurare un più razionale e sostenibile utilizzo del demanio marittimo, favorirne la pubblica fruizione e promuovere, in coerenza con la normativa europea, il Governo era delegato ad adottare entro sei mesi dall’entrata in vigore del Disegno di legge Concorrenza, decreti legislativi aventi la finalità di aprire il settore alla concorrenza, nel contempo tenendo in adeguata considerazione le peculiarità del settore.
In assenza di un intervento legislativo statale, sulle concessioni balneari stanno cadendo come tegole diffide e ricorsi che rischiano di complicare ulteriormente una situazione già molto intricata. Sulla base di due sentenze del Consiglio di Stato pubblicate a novembre 2021, tutte le concessioni esistenti sono da considerarsi invalide e prive di effetti a partire dal 1° gennaio 2024. Nel novembre 2023 la Cassazione ha annullato solo una delle due sentenze del Consiglio di Stato per eccesso di giurisdizione e gli effetti di tale pronuncia furono recepiti dalla legge sulla concorrenza del governo Draghi, approvata ad agosto 2022 e tuttora in vigore, che ha fissato la scadenza delle concessioni il 31 dicembre 2023 dando la possibilità ai Comuni di avvalersi di un’ulteriore proroga tecnica di un anno, in caso di “difficoltà oggettive” a espletare le gare pubbliche per riassegnare i titoli.
Di questa possibilità si sono avvalsi quasi tutti i Comuni costieri, perché mancano delle linee guida nazionali con cui portare a termine le gare. Il governo Meloni avrebbe dovuto approvarle con un decreto attuativo della legge sulla concorrenza, decreto che non è mai stato varato. Al contrario, come già indicato, l’attuale esecutivo ha spostato la scadenza delle concessioni al 31 dicembre 2024 e la possibilità di proroga tecnica al 31 dicembre 2025.
Il problema è che il diritto europeo proibisce qualsiasi proroga sulle concessioni balneari perché, come ha stabilito la Corte di giustizia europea sia a luglio 2016 sia ad aprile 2023, le proroghe sono infatti equiparabili a dei rinnovi automatici e generalizzati agli stessi titolari, e pertanto non sono legittime sulle concessioni di beni pubblici come quelle di spiaggia, che richiedono di essere periodicamente riassegnate attraverso delle procedure selettive.
Proprio in conformità a quest’assunto, si stanno accumulando svariate iniziative da parte di alcuni gruppi d’interesse che si pongono in contrasto con la continuità degli attuali concessionari balneari e, al contempo, le associazioni di categoria ribadiscono il loro diritto derivante da una concessione della quale hanno già pagato gli oneri previsti per l’anno in corso.
A distanza di pochi giorni dalla sentenza della Corte Costituzionale, anche l’Antitrust ha deciso di fare ricorso al Tar contro i comuni di Fossacesia (Ch), Cervia (Ra), Misano Adriatico (Rn), Sapri (Sa), Chioggia (Ve), San Vincenzo (Li) E Grosseto, colpevoli di aver applicato la proroga delle concessioni di spiaggia per un anno, ossia fino al dicembre 2024, senza aver fissare il periodo in cui si promuoveranno le gare pubbliche per assegnare le attività di spiaggia.
“Diversi comuni – spiega al QdS l’avvocato Roberto Manzi – si sono adeguati al termine relativo al 2023 e si stanno predisponendo per l’attuazione dei bandi. Altri, invece, hanno dichiarato che le concessioni, sul loro territorio, sarebbero scadute al 31/12/2024 e di conseguenza avrebbero provveduto, per tempo, alla predisposizione dei bandi. L’Agcm ha chiesto chiarimenti ai Comuni che hanno fatto questa scelta in quanto il differimento dell’efficacia delle concessioni è stato ritenuto, di fatto, una proroga in contrasto con il diritto dell’Unione. I Comuni che hanno dichiarato che procederanno comunque ai bandi hanno evitato il ricorso al Tar mentre altri, come il comune di Cervia che ha dichiarato di voler attendere la sentenza della Corte di Giustizia sugli indennizzi, sono oggetto di richiesta di chiarimento. In questo caso, Agcm non l’ha ritenuto un motivo valido per ritardare l’esperimento delle evidenze pubbliche perché, pur in assenza di una normativa di riordino della materia, i principi e i criteri che devono ispirare lo svolgimento delle gare sono già previsti nella sentenza del Consiglio di stato del 2021 e l’assenza di una organica disciplina nazionale non può tradursi in un legittimo motivo a sostegno della proroga della durata delle concessioni”.
Nel frattempo l’assessorato al demanio di Rimini ha già fissato i criteri per i bandi con cui saranno assegnate le attività balneari, nonostante i ricorsi presentati da numerosi operatori, ipotizzando anche un periodo massimo delle concessioni di 20 anni. Per contro la Regione Abruzzo, l’annuncio è di questi ultimi giorni, sta lavorando a una legge-ponte per tutelare le imprese balneari locali, in attesa di conoscere i nuovi criteri premiali per disciplinare gli equi indennizzi, destinati agli imprenditori che hanno fatto investimenti per attrezzare le spiagge locali.
“Per salvare la stagione del 2024 – prosegue Manzi – recita la sentenza del Consiglio di Stato del 20 maggio scorso e sottolinea l’Agcm, i Comuni avrebbero dovuto emanare un atto d’indirizzo volto a indire le gare perché l’art.3 della 118/2022 indica che la proroga tecnica è consentita solo per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura che può essere intesa come avviata in presenza almeno di un atto di indirizzo volto a indire le gare, non essendo consentito disporre una proroga tecnica finalizzata alla conclusione di procedure di gara non avviate. È chiaro che i Comuni che hanno dichiarato la propria attivazione dei bandi hanno, implicitamente, formalizzato che l’occupazione dello spazio demaniale da parte degli attuali concessionari non è configurabile come abusiva ma legittima in base all’art. 1161 del Codice di Navigazione. Qualora l’amministrazione non avesse emesso atti a tutela degli attuali concessionari, proprio per quanto deciso dal Consiglio di Stato, le concessioni sono scadute e quindi è obbligatorio procedere alle gare”.