Le norme retroattive sono soggette ad uno scrutinio di costituzionalità particolarmente severo

Un Dpr del 1990 di recepimento di un accordo sindacale “di comparto” aveva disciplinato il rapporto di lavoro di alcune categorie di pubblici dipendenti, attribuendo loro delle maggiorazioni economiche sulle anzianità maturate nel triennio 1988-1990. Un decreto-legge del 1992 aveva prorogato l’efficacia dell’accordo al successivo triennio 1991-1993. Erano insorti contenziosi tra i dipendenti e le Amministrazioni di appartenenza, che negavano le maggiorazioni retributive per le anzianità maturate nel nuovo triennio, decisi in favore dei primi. Alla fine del 2000 una norma qualificata di “interpretazione autentica” aveva escluso che nella disciplina prorogata dovessero essere ricomprese le maggiorazioni per le retribuzioni individuali di anzianità (R.I.A.) rovesciando così a favore delle Amministrazioni il, sino ad allora, prevedibile esito delle cause ancora pendenti.

Il Consiglio di Stato rinviava la norma del 2000 alla Corte che nella sentenza n. 4 del 2024 delinea il perimetro della legge “di interpretazione autentica” rispetto alla legge innovativa ma con efficacia retroattiva. Nell’interpretare “autenticamente” una legge precedente il legislatore indica, in presenza di divergenze tra gli interpreti, quale, tra i possibili significati ricavabili dalla legge, sia quello corretto. Vi deve essere incertezza interpretativa: non basta che il legislatore qualifichi la norma di “interpretazione autentica”. Orbene, nel caso di specie l’interpretazione dei Tribunali era stata univoca: la proroga disposta dal decreto-legge del 1992 non poteva che riguardare l’intero accordo di comparto, comprensivo quindi anche delle maggiorazioni del R.I.A per le anzianità maturate nel nuovo triennio.

Pertanto, rileva la Corte, l’impugnata legge del 2000 non è una legge di interpretazione autentica ma una legge con efficacia innovativa, seppure retroattiva, in quanto creativa di una norma… che in origine non c’era.

Poiché il divieto di retroattività della legge, anche se provvisto di esplicita copertura costituzionale solo in campo penale (art.25, 2°comma Cost.) costituisce purtuttavia, come afferma la Corte, un “fondamentale valore di civiltà giuridica”, le norme retroattive sono soggette ad uno scrutinio di costituzionalità particolarmente severo (il c.d. “scrutinio stretto”).

Con norme di favore per l’Amministrazione, che ribaltano l’esito dei giudizi in corso, la Corte rileva che il legislatore ha violato il principio della separazione tra potere legislativo e potere giudiziario, sotteso alla nostra costituzione anche se non espressamente enunciato, quello di effettività della tutela giurisdizionale (art. 24 Cost.), e quello di parità delle parti del processo (art. 111, 1° e 2° comma, Cost). È infatti intervenuto unicamente per evitare ulteriori esborsi in favore dei ricorrenti: ne sono la prova l’inesistenza, come si è visto, di dubbi interpretativi e il lungo periodo trascorso tra l’approvazione della norma interpretata e quella della norma interpretativa, nel corso del quale si era affermata una giurisprudenza sfavorevole alla Pubblica amministrazione.

Vi è stata anche la lesione dell’art. 117, 1° comma, Cost. per violazione dell’art. 6 della Convenzione Europea sui Diritti dell’Uomo (CEDU) sull‘equo processo che, come interpretato della Corte europea, ammette le leggi retroattive soltanto quando vi sia l’esigenza, da accertare con il massimo rigore, di tutelare principi, diritti e beni costituzionali. La Corte EDU ha precisato al riguardo che considerazioni di ordine finanziario, come quelle invocate nel caso di specie, non possono autorizzare il potere legislativo a sostituirsi a quello giudiziario.

La Corte dichiara pertanto fondate tutte le questioni sollevate con riferimento alla norma sottoposta al suo giudizio.

Giovanni Cattarino
già Consigliere della Corte costituzionale e Capo Ufficio Stampa