“La distorsione del campo degli appalti pubblici sta distruggendo il mondo delle piccole e medie imprese e del settore in generale”. Tre pagine in cui sono condensate molte delle criticità che da anni, e in particolar modo dall’entrata in vigore del nuovo codice dei contratti voluto dal governo Meloni, e fortemente sponsorizzato dal ministro Matteo Salvini, caratterizzano le procedure per l’affidamento di commesse pubbliche. A scrivere la lettera di denuncia è una ditta lucana, la Costruzioni e Strade di Moliterno, in provincia di Potenza.
Gare a inviti e discrezionalità delle stazioni appaltanti
Nel mirino ci sono le gare a inviti e la discrezionalità delle scelte da parte delle stazioni appaltanti e delle commissioni giudicatrici. Quella degli inviti è una formula che in passato era riservata a lavori di importi contenuti e che invece dal 2023, quando è entrato in vigore il nuovo codice, è stata estesa fino alla cifra di quasi cinque milioni e mezzo, ovvero la cosiddetta soglia comunitaria. La decisione di ampliare la possibilità per gli enti pubblici di restringere la concorrenza a un numero limitato di partecipanti è stata motivata dall’esigenza di snellire gli iter amministrativi che portano all’apertura dei cantieri, nonostante più volte in passato sia stato fatto notare – anche dalla Banca d’Italia – che i tempi di aggiudicazione delle gare incidano in misura minoritaria nel percorso che porta alla realizzazione delle opere.
Trasparenza negli appalti pubblici e criteri di selezione
A essere tirata in ballo chiaramente è anche la trasparenza negli appalti, specialmente dal momento in cui il codice degli appalti, incentrato sul principio del risultato e di fiducia che dovrebbe legare pubblico e privati, ha previsto che il ricorso al sorteggio delle ditte da invitare debba essere utilizzato – con tanto di motivazioni – soltanto in casi estremi. Di regola, infatti, devono essere dirigenti e funzionari a effettuare delle scelte.
Territorialità negli appalti: un criterio discriminatorio
Ma seguendo quali criteri? È ciò che si chiede il responsabile della ditta lucana, accendendo i riflettori su una situazione che in Sicilia è molto diffusa: a essere invitati – come verificato dal Quotidiano di Sicilia analizzando i verbali di decine di gare indette da diverse stazioni appaltanti – sono quasi sempre operatori economici isolani. Tante volte capita che una buona fetta degli invitati abbia sede nella stessa provincia in cui il cantiere verrà allestito. “La prassi – si legge nella lettera firmata dal responsabile di Costruzioni e Strade, Giuseppe Tedesco – evidenzia una tendenza a privilegiare operatori economici con sede nelle immediate vicinanze del luogo di esecuzione dell’opera. Pur potendo apparire vantaggiosa in termini di celerità e conoscenza del contesto locale, questa pratica si traduce, di fatto, in un ostacolo insormontabile per imprese localizzate in altre regioni, configurandosi come una potenziale discriminazione territoriale. Mentre per appalti di modesta entità l’affidamento fiduciario basato su principi di rotazione – prosegue Tedesco – può essere comprensibile se non necessario alla crescita delle piccole imprese, tale criterio risulta inappropriato e penalizzante quando si tratta di commesse significative, quali quelle comprese tra i 500mila euro e i 5.400.000 euro”.
Anac e il divieto di criteri di territorialità negli appalti
A cassare la scelta del criterio della territorialità nella selezione degli invitati è stata negli anni scorsi anche l’Anac. “L’Autorità ha escluso l’ammissibilità, quali possibili criteri di selezione degli operatori economici da invitare alle procedure negoziate, di condizioni di partecipazione alla procedura che valorizzino l’elemento della territorialità, in quanto si tratterebbe di requisiti discriminatori, censurati dalla giurisprudenza, in assenza di motivazioni fondate su ragioni strettamente funzionali alla corretta esecuzione dell’appalto”, si legge in un comunicato del 2024 dell’Anticorruzione, nel quale si fa riferimento anche a una precedente sentenza del Consiglio di Stato.
Problemi di trasparenza e corruzione negli appalti pubblici
Questa testata si è più volte soffermata sui problemi legati alla trasparenza negli appalti. Il tema interessa tanto le imprese quanto i cittadini, se si considera che le opere vengono finanziate con risorse pubbliche e dunque c’è l’esigenza collettiva che vengano realizzate da coloro che offrono le migliori condizioni sul mercato. Le criticità non riguardano solo la fase di selezione delle imprese a cui recapitare l’invito a fare un’offerta, ma anche ciò che avviene dopo. E qui è inutile girarci attorno: che il settore dei lavori pubblici sia uno di quelli in cui si insinua maggiormente la corruzione è un dato storicizzato in Italia. Sia ai tempi in cui le gare si svolgevano totalmente in presenza che più di recente con l’avvio delle piattaforme informatiche, i sospetti di possibili condotte illecite e accordi sotto banco tra pubblico e privato sono costanti.
Inchieste giudiziarie e criticità sistemiche del settore
Un’attitudine che non ha radici in una diffidenza culturale, ma che trova ampie conferme nelle tante inchieste giudiziarie aperte in Italia, che dimostrano come il Paese sia ancora lontano dall’avere anticorpi adeguati. Se oltre trent’anni fa fu il pentito Angelo Siino a parlare di tavolino degli appalti, per descrivere il punto di incontro in cui politica, mafia e mondo imprenditoriale si incontravano per spartirsi i lavori.
Offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV) e valutazioni tecniche
Oggi, tanto dal mondo imprenditoriale quanto da fonti investigative, oltre che da ciò che emerge dalle inchieste giudiziarie che in Sicilia non mancano, arrivano segnali che suggeriscono di porre l’attenzione sulle procedure negoziate e, nello specifico, su quelle che vengono aggiudicate tramite il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Si tratta del criterio che assegna alle commissioni giudicatrici il compito di valutare, oltre ai ribassi economici, anche le migliori tecniche proposte dai partecipanti rispetto al progetto messo in gara. Per essere più precisi, i punteggi tecnici valgono spesso anche l’80 per cento o più del punteggio totale, divenendo dunque dirimenti per l’aggiudicazione.
Critiche all’OEPV: costi, soggettività e qualità dei progetti
Un argomento che è affrontato anche nella lettera dell’impresa lucana, in cui nero su bianco sono messe osservazioni che trovano condivisione anche in molti dei costruttori siciliani. “Il ricorso all’Oepv, pur nascendo dalla ratio legislativa di perseguire il miglior rapporto qualità-prezzo, sta manifestando nella prassi applicativa derive distorsive che ne vanificano la finalità pro-concorrenziale, traslandosi in un aggravio di costi per gli operatori economici e in una compressione dei margini di effettiva sostenibilità dell’appalto”, è la denuncia.
Migliorie progettuali e discrezionalità delle commissioni
I motivi per cui le gare con l’Oepv sono criticate sono diversi: tra questi c’è la richiesta che le stazioni appaltanti spesso fanno alle ditte in merito alla proposta di migliorie qualitative sul progetto anche per ciò che riguarda i materiali e gli elementi strutturali con cui realizzare le opere. Un’aspettativa giudicata poco sensata, nel momento in cui – è il ragionamento che fanno i più critici tra gli imprenditori – dovrebbe essere la stessa stazione appaltante a definire quale sia il livello di qualità dell’opera. Nella lettera viene fatto anche un riferimento esplicito a una procedura di gara svoltasi in Sicilia: “Esemplare è il caso del consolidamento delle pendici di Monte Pellegrino a Palermo: se l’impiego di acciaio inox rappresentava la soluzione tecnica ottimale, tale scelta avrebbe dovuto costituire il requisito base del progetto esecutivo, non essere oggetto di una gara tecnologica”. Più in generale, il dito è puntato contro il rischio di ricondurre alla soggettività delle valutazioni fatte dai commissari di gara una parte preponderante dei punteggi. A volte questi ultimi sono assegnati anche per aspetti che richiamano più il gusto che elementi oggettivamente misurabili.
Limiti al ricorso contro le valutazioni e discrezionalità tecnica
Sulla discrezionalità dei punteggi si è espressa anche Anac. L’Autorità presieduta da Giuseppe Busia in questo caso ha però rimarcato come, a fronte dell’attuale cornice normativa, bisogna prendere atto che la messa in discussione delle valutazioni può avvenire soltanto in casi in cui è possibile fare emergere in maniera evidente gli eventuali errori. “Le valutazioni compiute in sede di gara, laddove effettuate in conformità alla lex specialis (capitolato, nda) e sulla base di criteri predeterminati, rientrano nell’alveo della discrezionalità tecnica dell’amministrazione e, in quanto tali, sono sindacabili in sede giurisdizionale solo in presenza di macroscopici vizi di legittimità, quali l’evidente irragionevolezza, l’arbitrarietà manifesta o il travisamento dei fatti”.
Dalla restrizione della partecipazione mancati risparmi per oltre 300 milioni
Il fenomeno delle gare a inviti con il codice degli appalti del 2023 è cresciuto in maniera esponenziale. Nel recente passato è finito all’attenzione dell’Anac che, confrontando i dati relativi ai periodi 2017-2020 e 2021-2023, quando era ancora in vigore il codice precedente, ha messo in luce i tanti punti critici. Il più importante riguarda i risparmi che derivano dalle offerte economiche: l’Anticorruzione ha infatti sottolineato come i ribassi economici presentati in occasione delle procedure con un numero limitato di partecipanti tendano a essere inferiori a quelli che si registrano nelle gare aperte.
Ribassi in calo e minore concorrenza negli appalti
“Nel periodo considerato – si legge in uno studio dell’Autorità nazionale anticorruzione pubblicato a fine 2024 – è stato osservato un calo del valore medio dei ribassi da circa il nove per cento a poco più del sette per cento, guidato prevalentemente da una forte riduzione dei ribassi nei contratti ad oggetto lavori. Parallelamente – si legge nelle conclusioni del rapporto – è stato rilevato un cambiamento nelle modalità di scelta del contraente adottate dalle stazioni appaltanti, al quale corrisponde un sempre maggiore utilizzo dell’affidamento diretto. Sulla base di tali osservazioni, sono state fornite delle stime preliminari e approssimative del mancato risparmio che si assesta su cifre superiori a trecento milioni di euro”.
Crollo delle gare aperte nel settore dei lavori pubblici
A scendere non sono stati soltanto i ribassi, ma anche il numero di casi in cui le stazioni appaltanti decidono di non indire gare aperte: nel settore dei lavori – segnalava l’Anticorruzione – tra il 2017 e il 2020 le procedure aperte furono il 5,22 del totale degli affidamenti fatti dalla pubblica amministrazione; una percentuale, già risicata, che tra il 2021 e il 2023 scese addirittura all’1,31 per cento. Se si considera che la fotografia fatta da Anac ha riguardato il periodo precedente all’entrata in vigore del nuovo codice degli appalti, è verosimile attendersi nel prossimo futuro un ulteriore calo delle procedure aperte.
Rischi di corruzione e inchieste sugli appalti
A tutto ciò vanno aggiunte i fenomeni illeciti che vanno ad attecchire all’interno di maglie normative sempre più larghe. Negli ultimi anni sono state diverse le inchieste giudiziarie che hanno avuto come protagonisti imprenditori e pubblici ufficiali legati da rapporti corruttivi che ruotano attorno alla possibilità di condizionare i risultati delle gare d’appalto. Il fenomeno interessa indiscriminatamente tanto le piccole commesse nei Comuni che le maxi-procedure da centinaia di milioni di euro – si pensi agli scandali che hanno portato alle condanne definitive nel processo Sorella Sanità – gestite dalla Regione.
Appalti e consenso politico: il peso dei cantieri
A essere coinvolta è anche la politica e il motivo è presto detto: in ogni cantiere, specialmente nel caso di grandi opere, sono coinvolte tra maestranze e tecnici decine e a volte centinaia di persone che, a loro volta, fanno capo alle rispettive famiglie. Tutti soggetti che a ogni tornata elettorale sono chiamati ad andare alle urne e votare. Il consenso per la politica, ancora oggi in Sicilia legata spesso a dinamiche clientelari, passa anche da qui. Ma la questione trasparenza riguarda anche il settore delle piccole commesse pubbliche. In questo caso a non fornire una mano d’aiuto è proprio l’Anticorruzione.
Trasparenza Anac e affidamenti diretti: dati mancanti
Nei mesi scorsi, un’inchiesta del Quotidiano di Sicilia ha rivelato come, nonostante dal 2024 qualsiasi stazione appaltante è tenuta a trasmettere anche i nominativi degli operatori economici beneficiari di affidamenti diretti fino a 40mila euro, tali informazioni sono assenti dalla banca dati dell’Anac. “Stiamo lavorando da settimane affinché tutti i dati, quindi anche gli affidatari, siano resi pubblici”, ha dichiarato l’Autorità a febbraio in seguito a una richiesta di commento del Quotidiano di Sicilia.