Quello che presentiamo oggi sul Quotidiano di Sicilia è un Forum particolare, che per certi versi diverge dal format classico cui sono abituati i lettori del nostro giornale, ma resta comunque ricco di contenuti e spunti di riflessione, non soltanto per la Sicilia ma per tutto il Paese. L’ospite di questa uscita è il professor Sabino Cassese, con cui il nostro direttore ha dato vita a quello che è andato ben oltre un semplice confronto sulle questioni strutturali e non contingenti dell’Italia.
Al termine di questo incontro ci siamo trovati davanti a una sorta di lectio magistralis privata, durante cui si è partiti dal principio cardine dell’importanza di una buona organizzazione per arrivare a trattare, con una conseguenza logica ineccepibile e in maniera concreta, i grandi problemi che attanagliano il Paese: dall’inconcludenza della classe dirigente all’inefficienza della Pubblica amministrazione.
“In Italia servono leggi coordinate, ispirate al modello francese è necessaria più professionalità, ma si preferiscono i non rieletti”
“Chi fa le leggi sente il bisogno della società. Faccio un esempio: se c’è bisogno dello sviluppo dell’energia si cerca di tutelare la produzione dell’eolico. Quindi l’input è l’esigenza sentita dal legislatore, che è sensibile ai bisogni della società. Il problema non è però quello di fare la legge, ma di farla in modo tale che sia coordinata. Analizziamo cosa hanno fatto in Francia: oggi in quel Paese il 70 per cento della legislazione è codificata in un sistema che si chiama Codification à droit constant, codificazione a diritto costante. Si pensi agli Enti locali: tutto quello che riguarda i Comuni francesi, che sono più del triplo di quelli italiani, è scritto in un volume che si chiama Codice delle Collettività locali. Quando c’è una nuova legge che può toccare qualunque punto scritto dentro a quel volume, essa deve essere inserita come una modificazione di quella esistente. Quindi si individua il tassello che tratta quel particolare aspetto normativo e si decide di abrogarlo, lo si toglie. Se invece deve essere modificato, lo si modifica e si rimette dentro al mosaico. Sarebbe quindi logico che l’Italia seguisse il modello francese”.
Meritocrazia e competenze: la sfida della classe dirigente italiana
“Tutto sta nella capacità di chi fa le leggi, quindi nella classe dirigente. Già Tocqueville nel 1835, nel famoso libro ‘Democrazia in America’, scrisse che nelle democrazie non sempre i migliori vanno avanti. In Italia il grande meridionalista Francesco Saverio Nitti ha scritto delle bellissime pagine su questo argomento. Il problema della classe dirigente è il problema della meritocrazia: bisogna riuscire a portare al vertice delle persone che abbiano quello che nell’Ottocento si chiamava ‘maggiori capacità’. C’è stato, nell’Ottocento, un acceso dibattito sul problema del suffragio, che allora si chiamava ‘capacitario’ e prevedeva che soltanto le persone con un minimo di qualificazione potessero esprimere il loro voto. Adesso il suffragio è universale, però è la stessa Costituzione a stabilire che ci sono dei requisiti per accedervi. Il punto è quindi trovare dei modi di portare in Parlamento, al Governo o intorno a tali Istituzioni delle persone di maggiore qualità. Gli americani oramai stanno chiamando questo processo epistocrazia, che viene dalla parola greca epistème. In realtà sarebbe più corretto dire epistemocrazia: non il potere del popolo ma il potere della conoscenza, della competenza. Voglio fare a tal proposito un esempio su quelle che in America vengono chiamate Independent Regulatory Agencies e qui da noi rispondono al nome di Autorità Amministrative Indipendenti: quando negli Usa vennero create tali Agenzia, parliamo dell’epoca di Roosevelt, negli anni Trenta del secolo scorso, l’industria americana era molto preoccupata che arrivassero dei regolatori a fissare degli standard produttivi. Volevano delle persone competenti e si inventarono l’Independent Regulatory Agency, cioè l’Autorità Indipendente di Regolazione. L’espressione poi ha varcato l’Oceano, è stata tradotta dai francesi e noi, a nostra volta, l’abbiamo tradotta dal francese con l’espressione Autorità Amministrativa Indipendente, dove per accedervi sono richieste particolari competenze. Questo è un fatto positivo, ma vi sono anche dei problemi, perché sempre più frequentemente il Parlamento, che dovrebbe scegliere persone adeguate al ruolo, opta per un ex politico, un deputato non rieletto. Quindi esiste uno strumento per mettere accanto a chi deve prendere una decisione una persona competente e non parliamo di uno scienziato, ma di qualcuno che abbia nel suo bagaglio personale professionalità ed esperienza”.
Sabino Cassese: il ruolo delle competenze nella pubblica amministrazione
“Anche in Italia abbiamo avuto delle persone competenti che hanno svolto il proprio ruolo in maniera eccellente: voglio citare Gianni Billia, che è stato prima direttore generale e poi presidente dell’Inps. Se l’Inps oggi funziona bene, manda la pensione regolarmente il primo del mese e ha un sito efficiente lo dobbiamo a Gianni Billia, tant’è vero che nel suo ultimo libro dal titolo ‘Il futuro rubato’, Antonio Mastrapasqua lo descrive come colui che ha creato il sistema informatico dell’Inps. L’Inps ha a che fare con decine di milioni di persone. Senza un sistema informatico perfetto non potrebbe reggersi in piedi. Quindi un modo per arricchire di competenze la classe dirigente e la classe politica, senza introdurre il criterio che solo i laureati possono accedere perché altrimenti c’è il pericolo di creare una specie di oligarchia, esiste. Ci sono due modi: arricchire la classe dirigente con collaboratori, autorità indipendenti, esperti che abbiano competenze adeguate; oppure portare, per rispettare il principio di eguaglianza, tutto il Paese allo stesso livello di competenza. Anche questo, però, è un problema perché noi siamo il penultimo Paese in Europa per numero di laureati in relazione alla popolazione e nella nostra Costituzione c’è scritto che i capaci e i meritevoli hanno il diritto di accedere ai più alti gradi di studio. Tutti i giorni parliamo di Costituzione, ma non la rispettiamo perché dovremmo assicurare che non siano solamente i figli della borghesia ad accedere ai più alti livelli di studio. In questo modo si otterrebbe quello che nell’Ottocento si voleva ottenere con l’obbligo scolastico. Per quarant’anni in Italia e per trent’anni in Francia si discusse questo problema: non allarghiamo il suffragio. Allora votavano pochi. Francesco De Santis, primo ministro dell’Istruzione, grande studioso di letteratura e professore, fu eletto per la prima volta al Parlamento italiano con trecento voti. Il numero dei votanti e degli abitanti era 21 milioni, quindi era un’oligarchia. Dunque il problema è dare a tutti l’accesso ai più alti livelli di studio, perché se si eleva il livello della società si avrà un alto numero di laureati”.
Laureati in Parlamento e crisi dei partiti: l’analisi di Cassese
“Di recente ho voluto fare un conteggio del numero dei laureati in Parlamento. Durante la prima legislatura, quella iniziata nel 1948, vi era il 90 per cento di laureati. Nel 1996, con la tredicesima legislatura, siamo scesi al 68-70. Un crollo di 20 punti. E oggi siamo sempre a quel livello. C’è un altro aspetto da aggiungere: nel 1996, gli iscritti ai partiti erano cinque milioni. Oggi sono cinquecentomila. La Democrazia cristiana aveva ventimila sezioni e i Comuni italiani sono quasi ottomila, quindi c’erano due sezioni e mezzo per Comune, cioè una grande ramificazione. Il partito era una scuola di formazione, perché ci si riuniva nelle sezioni, si discuteva. C’era una specie di scuola politica sul campo. Quando parlo di scuola, intendo la scuola in senso ampio, non quella dell’Università dove ho insegnato per cinquant’anni. Intendo la scuola della vita, come si diceva una volta”.
“Nella Pa italiana ciò che manca è una vera cultura organizzativa. Non bisogna tagliare gli adempimenti ma garantire tempi celeri”
“La Pubblica amministrazione è il motore di una macchina, che ha però delle difficoltà. La prima difficoltà deriva dal fatto che nelle democrazie mature, cioè quelle che hanno alle loro spalle ottanta, cento anni di vita, tutti gli interessi collettivi hanno avuto un riconoscimento come interessi pubblici e questo comporta che vi sono delle norme, delle strutture organizzative che curano questi interessi. Quindi, a chi deve amministrare si presenta sempre un conflitto: dare la prevalenza alla tutela dell’occupazione oppure alla tutela dell’ambiente? Sa quanti sono gli adempimenti per aprire una gelateria? Settantadue. Le persone che sanno queste cose rimangono colpite e chiedono di eliminarli, ma non è questo il punto. Il problema non è eliminare i 72 adempimenti, perché ognuno di quei 72 passaggi è necessario affinché si tutelino il cibo, la sanità, l’igiene. Però poi c’è anche il problema dell’insegna che sta all’esterno della gelateria, perché non vogliamo le strade deturpate e quindi il decoro urbano, l’urbanistica e via di seguito. C’è pure l’occupazione, perché ci sono delle persone che devono lavorare all’interno della rivendita, quindi ci deve essere, per esempio, una toilette. Ecco a cosa servono i 72 adempimenti”.
Cultura organizzativa e complessità delle decisioni nella Pubblica amministrazione
“Fatta questa premessa, possiamo dire che il problema è la cultura organizzativa, che deve tener conto di quello che i filosofi chiamano ‘la complessità della decisione’. Complessità vuol dire che vi sono contrasti e conflitti. L’esistenza di giacimenti di idrocarburi in Basilicata era nota fin dagli ultimi anni del fascismo, ma sono stati messi in produzione solamente qualche anno fa. Perché? Perché c’era un pezzo di un bosco da abbattere, perché bisognava creare un giacimento, perché occorreva poi produrre e trasportare, quindi si doveva pensare a far transitare camion carichi di petrolio, col pericolo che scoppiassero lungo la strada o in alternativa a realizzare un oleodotto adeguato a passare attraverso zone urbanizzate, evitando di inquinare il terreno o mettere a rischio l’incolumità delle persone. Ecco il principale problema che oggi hanno le Pubbliche amministrazioni: un problema di capacità gestionale della complessità. Un aspetto che l’attuale Ministro della Pa credo stia sottovalutando: non basta preoccuparsi della retribuzione, della carriera, delle assunzioni e della formazione. Vi è un tema di carattere generale che io chiamo di ‘cultura organizzativa diffusa’. Noi non abbiamo avuto Frederick Taylor, il Taylorismo, il Fordismo, la prima fabbrica moderna e così via. La politica non ha strumenti culturali, umani e gestionali necessari per affrontare questi problemi interconnessi”.
Mezzogiorno e Pubblica amministrazione: il problema della cultura amministrativa
“Altro tema fondamentale è quello del Mezzogiorno. Semplificando molto le quantità, il Sud Italia rappresenta circa un terzo della popolazione italiana. I dipendenti pubblici che sono nati al Sud e si sono formati al Sud nella Pubblica amministrazione sono i due terzi. Questo è un fenomeno che fu discusso per la prima volta in un libro di Francesco Saverio Nitti intitolato ‘Nord e Sud’, su cui sono intervenuti Gaetano Salvemini e tutti i grandi meridionalisti e che parlava di meridionalizzazione dello Stato. Perché annovero questo come un problema? Non per un preconcetto sui meridionali, perché io stesso sono meridionale, ma essendo il Sud la zona meno industrializzata, la cultura che si forma intorno alle industrie non esiste”.
Caserme e industrie: come si forma la cultura organizzativa
“La cultura amministrativa diffusa viene costruita intorno a due grandi insegnanti, che sono la Caserma e lo stabilimento industriale: nella caserma si insegnano la gerarchia, l’ordine, la successione degli eventi. Quando c’è stata la pandemia e abbiamo avuto dei problemi a chi abbiamo affidato il problema? A un generale. Lei sa cosa faceva questo generale? Si occupava di logistica. La logistica è fondamentale negli eserciti, perché non si possono mandare uomini e donne in missione senza assicurargli vettovaglie, armi, sussistenza, luoghi in cui vivere e così via. Queste due scuole, la Caserma e lo stabilimento industriale, nel Sud non ci sono state. Il fenomeno del brigantaggio è un fenomeno che è durato per circa mezzo secolo dopo l’Unità d’Italia e per contrastarlo l’Esercito fu mandato in funzione di polizia. Quell’Esercito non stava più nelle caserme, non svolgeva più funzioni di difesa, svolgeva funzioni di polizia. Ma se prendiamo l’esercito e invece di destinarlo alla funzione di difesa, nella Caserma, lo mandiamo per le strade a fare il lavoro di un vigile urbano, non si svilupperà più quella funzione logistica di cui parlavo”.
Nord Italia, Taylorismo e Fordismo: il modello industriale
“Quanto al Nord, lì c’erano gli stabilimenti industriali. La mattina ci si svegliava al suono delle sirene. Era un modello di funzionamento cui l’intera società si adeguava. Che può sì essere criticato, Gramsci ha scritto il famoso ‘Americanismo e fordismo’, contro il fordismo, però quello era un modello pensato da un grande ingegnere americano che si chiamava Frederick Taylor, che creò il Taylorismo da cui nacque poi il Fordismo”.
Burocrazia e semplificazione: come rendere efficiente la Pubblica amministrazione
“Tornando all’attuale Pubblica amministrazione italiana, tutti quanti se la prendono sempre con la burocrazia. La complessità, però, non deriva dalla burocrazia ma dalla legislazione che, giustamente, tutela l’ambiente, tutela la salute, tutela l’occupazione, tutela lo sviluppo industriale, tutela le cose d’arte. E si potrebbe aggiungere molto altro. La questione è che i semplificatori sempliciotti pensano che togliendo una di queste procedure si possa risolvere il problema, ma non funziona così perché siamo di fronte a organismi che hanno duecento gambe e se gliene si toglie una inizia a zoppicare. Bisogna quindi conservarle tutte e duecento, ma garantendo allo stesso tempo un prodotto in tempo utile al cittadino. Perché se un cittadino vuole aprire una gelateria e deve passare sotto 72 adempimenti, quei 72 che sono fondamentali e che pertanto devono restare, devono essere gestiti in una maniera coordinata, da un’unica mente, che stabilisca, anche se sono venti le persone coinvolte nel processo, modi precisi e tempi celeri”.
“Occorre definire una volta per tutte il modo di interpretare i voti. In politica manca un vero dialogo verticale tra la base e i leader”
“Sulla legge elettorale mi sento di dire poche cose, ma molto sentite. Primo: se si legge qualunque libro sulla storia delle leggi elettorali nel mondo, nel mondo, non in Italia, l’aggettivo che è usato più frequentemente è longevo. Noi la chiamiamo legge elettorale ma in realtà la legge elettorale, grazie a Dio, è sempre quella: ciò che cambiamo è la formula elettorale, quindi pochi, pochissimi articoli. La formula elettorale è il dizionario, cioè una traduzione che ci dice tanti voti, tanti seggi. Immaginiamo per un momento di avere un dizionario italiano-inglese in cui c’è scritto che dog vuol dire cane, mentre dieci anni dopo nella nuova versione dello stesso dizionario c’è scritto che dog vuol dire gatto. È la stessa cosa che stiamo facendo noi: stiamo cambiando il peso che hanno i voti per i seggi. Il primo problema della legge elettorale è che non possiamo campare cambiando il dizionario ogni tre, quattro, cinque anni”.
“Bisognerebbe una volta per tutte mettersi d’accordo. Nel 1946-1947 questo problema fu posto e si voleva metterlo nella Costituzione. Perché saggiamente a quell’epoca si decise di non metterlo nella Costituzione? Perché c’erano stati vent’anni di blackout. I francesi nell’Ottocento parlavano di ‘Paese reale’ e ‘Paese legale’. Questi due devono combaciare e per questo dopo la Seconda Guerra Mondiale De Gasperi, Togliatti, Nenni decisero di non inserire il tema elettorale nella Costituzione. Non sapevano nulla del Paese con cui avevano a che fare: si erano svolte soltanto le elezioni per la Costituente e per la scelta tra Repubblica e Monarchia. Il punto quindi è che dovremmo stabilire una volta per tutte che dog vuol dire cane e non gatto. Questo è il problema: bilanciare voti e seggi e stabilire qual è il modo di interpretare i voti, perché con l’uninominale si interpretano in un modo, con il proporzionale in un altro, con il maggioritario in un altro ancora e così via”.
“Vi è poi il problema legato alla classe politica. Quella attuale, tutta e non soltanto la maggioranza, non sa più che cosa sia il Paese perché, essendo finiti i partiti, sostanzialmente, non esiste più quel dialogo verticale tra i vertici e la base: il dialogo avviene solo in orizzontale, tra i vertici. Si pensi, per esempio, a quanto accaduto in occasione delle elezioni del 2022: Fratelli d’Italia ha quintuplicato il suo seguito elettorale e la Lega è diventata la metà di quello che era. C’è stato un travaso. In occasione delle recenti elezioni suppletive della Camera dei deputati in Calabria ha votato il 22 per cento degli aventi diritto. Due elettori su dieci. Si è creata una tale incertezza all’interno della classe politica per cui loro stessi non sanno che cosa vogliono”.