A fermare tutto è stato di recente il Tar con una sentenza che ha messo in luce la carenza di requisiti per decidere di concedere il servizio con la formula del project financing.

Un affare da oltre cento milioni di euro per un servizio che rischiava di essere dato ai privati senza che questi ultimi sostenessero alcun tipo particolare di rischio imprenditoriale. 

La storia, che nei mesi scorsi è approdata nelle aule della giustizia amministrativa, riguarda il servizio mensa al Policlinico di Catania. A inizio anno era stata bandita una procedura – con base d’asta di ottanta milioni – nell’ambito di un partenariato pubblico-privato su cui, nelle intenzioni dell’azienda ospedaliero-universitaria guidata da Gaetano Sirna, si sarebbe dovuto poggiare il servizio di ristorazione all’ospedale San Marco e nella struttura di via Santa Sofia.

A fermare tutto, però, è stato di recente il Tar con una sentenza che ha messo in luce la carenza di requisiti per decidere di concedere il servizio con la formula del project financing.

La proposta dei privati

Il project financing è quel particolare rapporto di collaborazione tra enti pubblici e soggetti privati che spesso si instaura quando c’è da realizzare infrastrutture o concedere la gestione di servizi pubblici. In estrema sintesi accade che un soggetto privato si fa avanti proponendo a un ente un progetto che, se valutato di interesse pubblico, viene messo al centro di una particolare procedura di gara che prevede, per il proponente, il diritto di prelazione. Ovvero la possibilità di pareggiare l’offerta economica formulata da un altro concorrente, accaparrandosi così la concessione.

Nel caso della mensa del Policlinico, a presentare il progetto sono state le Siristora Food & Global Service srl, Vivenda spa e Sirimed srl.

La prima – di proprietà degli imprenditori Vittorio Sortino e, tramite la Union srl, di Giovanni Luca Maugeri e Maria Guarnera – è tra le società che attualmente gestiscono il servizio mensa.

Nella proposta che ha ottenuto lo sta bene dai vertici dell’azienda era inserita la costruzione di una nuova cucina dotata delle attrezzature necessarie a consentire la realizzazione di pasti tramite il cosiddetto “legame refrigerato”. Si tratta di una procedura che prevede che i cibi, dopo essere stati preparati, vengano sottoposti a un rapido abbattimento termico per preservarne la salubrità, per poi, al momento della somministrazione, essere riscaldati.

La rinuncia delle altre aziende

In principio – nella primavera del 2022 – a sposare l’idea del partenariato pubblico-privato per la gestione della mensa ospedaliera erano state anche altre due aziende sanitarie catanesi: il Garibaldi e il Cannizzaro. Tuttavia, a inizio del 2023, dagli uffici delle due strutture è stata comunicato il cambio di decisione. A quel punto il Policlinico, che già nel 2021 aveva ricevuto dalla Centrale unica di committenza della Regione l’autorizzazione a gestire in proprio la procedura di affidamento del servizio, ha deciso di andare avanti in solitaria.

I prezzi superiori alla media

Il bando prevedeva l’affidamento dei lavori per la nuova cucina – il cui valore è stato quantificato in meno di cinque milioni – e la possibilità di gestire il servizio per quindici anni. La base d’asta per il costo dei pasti era di 18 euro per le rette giornaliere di ogni paziente, comprensive di colazione, pranzo e cena, e 7 euro per ogni pasto destinato al personale sanitario.

In fase di valutazione del progetto, è emerso che la proposta da Siristora Food & Global Service per le rette giornaliere era di 2,76 euro più alta rispetto alla cifra di 15,24 euro individuati dall’Autorità nazionale anticorruzione (Anac), come prezzo medio in vigore in giro per l’Italia in quel periodo. Il maggiore costo, peraltro, comprendeva anche una quota di 1,46 euro come costo dell’investimento dell’aggiudicatario per il miglioramento del processo produttivo.

“Considerando il generale incremento dei prezzi occorso dal febbraio 2022 a oggi e i maggiori costi della tecnologia innovativa di produzione dei pasti in legame refrigerato, la predetta differenza di 2,76 euro può essere ritenuta in linea di massima congrua”, si legge in una delle relazioni prodotte dal gruppo di lavoro incaricato dal Policlinico per stabilire se la proposta di project financing fosse conveniente o meno.

Lo stop del Tar

A fermare l’iter di affidamento è stata però la prima sezione del Tar di Catania presieduta da Pancrazio Maria Savasta. Con una sentenza, pubblicata il 21 novembre, i giudici amministrativi hanno accolto il ricorso presentato da Elior Ristorazione, altra società che attualmente gestisce il servizio al Policlinico e che non fa parte del gruppo d’imprese che hanno presentato la proposta di partenariato.

All’origine della decisione di annullare il bando c’è stata la considerazione secondo cui il servizio in gara e il modo in cui lo stesso è stato concepito non è compatibile con il project financing.

A tenere banco è stato “il trasferimento del rischio operativo dalla pubblica amministrazione al concessionario”. Nei casi di partenariato, infatti, al concessionario va riconosciuto “a titolo di corrispettivo unicamente il diritto di gestire i servizi oggetto del contratto”. Sta poi nella capacità manageriale del privato riuscire a ricavare gli introiti necessari – al pari di una comune attività imprenditoriale – per rendere sostenibile e remunerativa la propria gestione. 

Citando l’attuale codice dei contratti, i giudici hanno ricordato che “la parte del rischio trasferita al concessionario deve comportare una effettiva esposizione alle fluttuazioni del mercato tale per cui ogni potenziale perdita stimata subita dal concessionario non sia puramente nominale o trascurabile”.

Del tema in passato si è occupata anche la stessa Anac sottolineando che “l’allocazione del rischio – viene riportato nella sentenza – distingue la concessione dal semplice appalto giacché quest’ultimo si caratterizza per il rapporto sinallagmatico intercorrente tra appaltante e appaltatore e il compenso di quest’ultimo grava interamente sull’appaltante; nella concessione, connotata da una dimensione trilaterale, il concessionario ha rapporti negoziali diretti con l’utenza finale, dalla cui richiesta di servizi trae la propria remunerazione”.

Su quale delle due fattispecie rientri il caso della mensa del Policlinico – e più in generale di qualsiasi servizio di ristorazione all’interno di una struttura sanitaria, i cui clienti sono pazienti, medici e infermieri – per il Tar non ci sono dubbi: l’appalto di servizi. A pagare le migliaia di pasti che ogni giorno vengono serviti sarà sempre e solo il pubblico. “Il corrispettivo è corrisposto dall’amministrazione, non gravando in alcun modo sull’utenza che fisiologicamente utilizza tale servizio all’interno delle strutture ospedaliere, così dovendosi escludere sotto tale profilo l’esistenza di uno specifico rischio d’impresa”, hanno scritto i giudici.

Cosa accadrà adesso

Dopo il pronunciamento del tribunale amministrativo, i vertici del Policlinico – in primo grado difesi dall’avvocato Gianfranco Scoglio, tra i componenti del gruppo di esperti che ha valutato il progetto proposto da Siristora Food & Global Service, Vivenda e Sirimed – dovranno decidere se cambiare decisione e optare per una tradizionale gara d’appalto oppure se fare ricorso al Consiglio di giustizia amministrativa per far valere le proprie ragioni.