L’Italia sta diventando sempre di più un Paese in cui finché è possibile la spesa pubblica finisce nelle mani dei privati evitando la concorrenza. Il dato, che chi opera nel mondo degli appalti, tanto all’interno delle stazioni appaltanti quanto come imprenditore, conosce bene tramite l’esperienza quotidiana, è cristallizzato in una relazione dell’Autorità nazionale anticorruzione (Anac). Lo studio fa luce sulla gestione degli appalti in materia di servizi e forniture nel periodo intercorso tra il 2021 e il 2024, e in particolare modo sul ricorso da parte della pubblica amministrazione agli affidamenti diretti, ovvero gli iter con cui la scelta dell’operatore economico con cui stipulare il contratto avviene senza sondare il mercato ma individuandolo univocamente. Il quadriennio su cui l’Autorità guidata da Giuseppe Busia si è concentrata è molto interessante, per via delle modifiche normative che hanno via via modificato gli importi al di sotto dei quali è possibile evitare di bandire le gare.
Affidamenti diretti: come i decreti Semplificazioni hanno alzato le soglie dal 2021 ad oggi
Nel 2021, l’anno dopo lo scoppio della pandemia di Covid-19, l’allora codice degli appalti – risalente al 2016 – venne aggiornato per gli effetti di due decreti denominati Semplificazioni: il primo approvato nel 2020 dal secondo governo Conte fu in vigore fino a luglio 2021, quando fu sostituito, sotto il governo Draghi, dal decreto Semplificazioni bis. Quest’ultimo ha esteso i propri effetti fino al 2023, quando con l’attuale governo Meloni è entrato in vigore il nuovo codice.
In termini di soglie per procedere agli affidamenti diretti nei settori dei servizi e delle forniture, il primo decreto Semplificazioni prevedeva l’importo di 79mila euro, innalzato a 139mila con il bis e infine agli attuali 140mila con il codice del 2023. La variazione delle soglie offre il contesto ideale per affermare quello che da tempo è sotto gli occhi dei più attenti: “I risultati emersi suggeriscono una concentrazione degli affidamenti diretti in prossimità della soglia, con un effetto particolarmente marcato nella classe di importo immediatamente inferiore al limite normativo”, si legge nella relazione pubblicata da Anac.
Appalti pubblici senza gara: nove contratti su dieci affidati direttamente
I milioni di dati analizzati da Anac dicono in maniera chiara che nella pubblica amministrazione ci sia stato “un progressivo adattamento dei comportamenti alla regolamentazione dei contratti pubblici, potenzialmente connesso ai diversi oneri procedurali sopra e sottosoglia, che può riflettersi nella collocazione degli importi in prossimità del limite consentito”. La scelta di optare per l’affidamento diretto – con il vincolo di rispettare il principio di rotazione degli operatori economici già a partire dal secondo contratto, impedendo dunque il rinnovo delle prestazioni a meno di particolari condizioni riguardanti la ristrettezza del mercato e la specificità delle prestazioni – è giustificato dalle pubblica amministrazioni dalla volontà di velocizzare gli iter burocratici. Ciò, tuttavia, apre però scenari in materia di trasparenza delle scelte, senza contare il fatto che, per quanto l’attuale codice ruoti attorno al principio di fiducia tra pubblico e privato, l’Italia resta un Paese che ha nella corruzione una vera e propria piaga.
Dai dati Anac, risulta chiaro che gli affidamenti diretti costituiscono una fetta ampissima della spesa. “In termini puramente numerici, su dieci contratti pubblici più di nove utilizzano modalità di scelta del contraente senza il ricorso a procedure competitive tra gli operatori economici”, si legge nello studio. Tale incidenza si riflette in tutti gli anni presi in esame e indipendentemente dall’importo della soglia, superata la quale si sarebbe dovuto procedere a gara d’appalto.
Nel 2024, che è l’anno in cui si è fatto meno ricorso agli affidamenti diretti sotto la soglia dei 140mila euro, la percentuale di affidamenti diretti è stata del 92,15 per cento. Significa che a fronte di 53.647 casi in cui il nome della società che avrebbe dovuto occuparsi dei servizi o delle forniture richieste è venuto fuori da un confronto tra più offerte, in ben 629.634 il nome è stato scelto direttamente dai funzionari. L’anno precedente, nel 2023, la differenza si fa addirittura più marcata: 927.859 affidamenti diretti e soltanto 43.596 gare. I primi in questo caso rappresentano il 95,51 per cento delle procedure aggiudicate.
68 miliardi in quattro anni assegnati senza gara: i numeri della spesa pubblica
Queste cifre hanno un significato anche in termini di spese. Tra il 2021 e il 2024, in Italia più di 68 miliardi sono stati assegnati in via diretta. Somme che per quanto rappresentative al massimo di un terzo della spesa pubblica – nel 2023, per esempio, gli importi derivanti dagli affidamenti diretti pari a quasi 22 miliardi costituirono il 31 per cento del totale – di certo non sono briciole. La tesi da cui Anac è partita e che è stata pienamente confermata dallo studio è quella per cui “un contratto, che solitamente verrebbe aggiudicato con una procedura aperta, potrebbe essere ridefinito in termini di importo in modo da rientrare nei limiti dell’affidamento diretto, mantenendosi al di sotto della soglia”. Tradotto: le stazioni appaltanti, tenendo conto della cornice normativa in vigore, limerebbero le proprie richieste in modo da adeguarle alle somme che possono essere gestite sottraendo la procedura al mercato e alla concorrenza.
Contratti appena sotto soglia: la prova dell’aggiustamento degli importi
La prova di ciò si ottiene verificando la concentrazione dei contratti che stanno appena poco sotto la soglia: poche migliaia di euro, a volte anche poche centinaia, in meno rispetto agli importi massimi. Un fenomeno che si è registrato sia quando, nel 2021, la soglia era di 75mila euro che negli anni a seguire quando è stata portata prima a 139mila e poi a 140mila euro. “Emerge, chiaramente, un addensamento del numero di affidamenti diretti nella classe di importo che precede la soglia“, scrive Anac.
L’Anticorruzione fa anche un esempio. Prendendo gli affidamenti di importo appena sotto i 140mila euro ci si accorge che “nel 2021 non si assiste ad alcun incremento” del numero di affidamenti. Non appena però la soglia è stata innalzata le cose cambiano: “A partire dal 2022 si assiste ad un repentino aumento nella classe di importo immediatamente sotto la nuova e più alta soglia consentita per gli affidamenti diretti”.
Servizi giuridici, ingegneria e appalti sottosoglia: i settori più a rischio discrezionalità
Spostando lo sguardo all’oggetto degli affidamenti, dunque al tipo di servizio o fornitura richiesto, si scopre che alcune categorie – indicate con i codici Cpv – sono maggiormente caratterizzate dagli affidamenti diretti. “Considerando la soglia vigente al 2021, il Cpv con il maggior numero di affidamenti diretti di importo compreso tra 70mila e 75mila euro è quello relativo ai servizi giuridici, seguito dai servizi di ingegneria. Questi ultimi, insieme ad apparecchiature mediche, continuano a rimanere i Cpv più frequenti tra gli affidamenti diretti di addensati sottosoglia anche negli anni successivi, a differenza dei servizi giuridici che si riducono drasticamente”, si legge. Come spiegare il fatto che le procedure riguardanti determinati settori siano state caratterizzate negli anni da importi appena inferiori alle soglie che consentono l’affidamento diretto? “Le evidenze che emergono dall’analisi – scrive Anac – suggeriscono che una possibile concentrazione degli affidamenti per importi di poco inferiori alle soglie vigenti potrebbe essere connesso soprattutto a quei servizi intangibili e il cui costo è di difficile quantificazione, come i servizi di ingegneria, i servizi architettonici, servizi giuridici e servizi connessi ai rifiuti e quelli connessi alla programmazione di software e servizi di consulenza, piuttosto che alle forniture di apparecchiature mediche e prodotti farmaceutici, il cui costo è maggiormente standardizzato e più facilmente quantificabile e, quindi, consentono una minore discrezionalità nella determinazione di quantità e prezzi dei singoli affidamenti”.
Anac: “Gli importi potrebbero essere gonfiati per restare sotto soglia ed evitare la gara”
L’Anticorruzione non ci gira attorno: “Tale evidenza potrebbe derivare dall’aumento tout court degli importi delle procedure, non tanto dovuta ad esigenze delle amministrazioni, quanto all’intenzione delle stesse di mantenersi sotto la soglia per gli affidamenti diretti”. Fosse così, dunque, sarebbe lecito pensare che la pubblica amministrazione possa decidere di valutare il massimo possibile prestazioni che potrebbero essere acquisite a cifre anche più contenute.
La direttiva Ue che potrebbe imporre una stretta sulla corruzione
Un concorso truccato con l’obiettivo di favorire il figlio di un conoscente, una forzatura negli atti di rilascio di un permesso di costruire, ma anche l’affidamento diretto di un appalto a una ditta amica. Tutti atti che dal 2024 è possibile compiere senza rischiare conseguenze penali, a meno di non intascare mazzette o anche soltanto la promessa di una tangente o di altra utilità. Sono gli effetti che l’abolizione del reato di abuso d’ufficio voluta dal governo Meloni, a partire dal ministro della Giustizia Carlo Nordio.
In un Paese come l’Italia in cui l’indice di percezione della corruzione è passato da 56 a 53, a riprova di come gli italiani provino sfiducia nella capacità delle istituzioni pubbliche di attrezzarsi di adeguati anticorpi da contrapporre alle pratiche illecite, la riforma del codice penale ha inciso in negativo.
Direttiva Ue anticorruzione: approvata dal Parlamento europeo con 581 voti a favore
Tuttavia, le cose dovrebbero essere destinate a cambiare, ma non per un cambio di volontà politica da parte dell’attuale legislatore quanto per ciò che l’Unione Europea potrebbe imporre a tutti i Paesi membri. Il condizionale è legato al percorso ancora in itinere della nuova Direttiva europea anticorruzione. Il 26 marzo è stata approvata dal Parlamento con una larga maggioranza (581 a favore, 21 contrari e 42 astenuti), ma prima di arrivare in Gazzetta Ufficiale dell’Ue dovrà ottenere anche il voto favorevole del Consiglio dell’Unione Europea.
Superati questi passaggi, gli Stati membri – Italia compresa – saranno tenuti ad adeguare la propria normativa agli indirizzi comunitari. “Gli Stati membri avranno 24 mesi per la trasposizione negli ordinamenti nazionali. I mesi diventano 36 per le disposizioni sulle strategie nazionali anticorruzione e sulla valutazione dei settori esposti ai rischi di corruzione”, si legge in una nota di Trasparency International Italia.
“La Direttiva fornisce basi solide per la lotta alla corruzione nell’Unione europea e le sue disposizioni configurano un ampio ventaglio di presidi e rimedi per prevenire, contrastare e infine reprimere la corruzione. Sebbene alcune disposizioni contenute nella versione finale risultino più deboli rispetto alla proposta iniziale, lo spirito della normativa è rimasto intatto: non soltanto armonizzare le basi giuridiche comunitarie dei reati di corruzione, ma rafforzare le leggi anticorruzione nazionali di tutti gli Stati membri”.
Tra le novità che ci interesseranno da vicino c’è quella riguardante la necessità di introdurre nel codice penale il reato di “esercizio illecito di funzioni pubbliche”. “Dedicato a determinate violazioni gravi derivanti dall’esecuzione o dall’omissione di un atto da parte di un funzionario pubblico (nell’esercizio delle sue funzioni), questo punto – continuano da Trasparency International Italia – potrà forse colmare le carenze normative di contrasto al fenomeno dell’abuso d’ufficio nell’ordinamento italiano. Da agosto 2024, a seguito dell’abrogazione delle fattispecie di reato penale, non sono stati ancora sviluppati i rimedi amministrativi e civilistici necessari per arginare e perseguire il fenomeno”.
Transparency International: “L’Italia sfrutti la direttiva per rafforzare i presidi anticorruzione”
Della necessità di intervenire con un provvedimento normativo dedicato al fenomeno della corruzione, di cui non solo l’Italia è affetta in Ue, aveva già parlato la Commissione europea nella primavera del 2023. La scorsa estate, poi, i Paesi membri non avevano trovato la quadra sui contenuti della direttiva. Adesso lo stallo pare essere superato.
“L’Italia deve considerare la Direttiva anticorruzione come una grande opportunità per rafforzare i propri presidi di prevenzione e contrasto alla corruzione – ha commentato il presidente di Trasparency International Italia, Michele Calleri – Le attuali carenze del sistema italiano vanno a danno dei cittadini e delle imprese e sono inammissibili in uno Stato di diritto”.