L’economia costituzionale è una disciplina relativamente giovane che si occupa di studiare gli effetti economici diretti e indiretti degli assetti costituzionali e delle norme che li caratterizzano. Esempi di effetti diretti sono quelli discendenti dagli articoli 40 e 41 della Costituzione Italiana che disciplinano il diritto di sciopero e la libertà di iniziativa privata. Un esempio di effetti indiretti è quello scaturente dalle norme sull’ordinamento giudiziario, i tredici articoli dal 101 al 113.
I rapporti economici sono certamente influenzati dalle modalità di funzionamento del sistema giudiziario. Una giustizia civile rapida garantisce certezza sull’assegnazione dei diritti e permette agli operatori economici di programmare consapevolmente le loro attività. Una giustizia penale ugualmente rapida assicura gli operatori contro il rischio di comportamenti predatori nell’agire economico. Sei di questi tredici articoli, oltre all’art 87 sulle prerogative del Presidente della Repubblica, sono oggetto della preposta di modifica costituzionale che verrà sottoposta a referendum nei giorni 22 e 23 marzo.
Riforma del Consiglio Superiore della Magistratura e benefici economici
È noto ormai a tutti il contenuto di questa legge costituzionale. Si smembra il Consiglio Superiore della Magistratura in tre organismi diversi: uno per i magistrati giudicanti, uno per i magistrati requirenti e un’Alta Corte Disciplinare. I membri dei Consigli sono individuati per sorteggio, così come i membri dell’Alta Corte con l’eccezione dei tre nominati dal Presidente della Repubblica. La domanda che l’economia costituzionale si pone è quali sono i benefici economici netti di questa riforma. Qui non si tratta tanto di contabilizzare gli esborsi monetari aggiuntivi che la triplicazione degli organismi inevitabilmente comporterà, quanto di stabilire se il valore creato dalla riforma costituzionale possa giustificare l’aggravio di costi monetari e non monetari che la riforma porta con sé.
Efficienza del servizio giustizia e indicatori europei
La prima sfida riguarda proprio la quantificazione dei benefici. Il servizio giustizia è un servizio pubblico al pari degli altri, come la difesa, la sanità o l’istruzione, sia pure con le sue specificità. Per giudicare se un particolare intervento di riforma generi benefici netti occorre dotarsi di un sistema di misurazione. È certamente difficile misurare i benefici del servizio giustizia, ma molti indicatori – ormai consolidati – vengono usati nelle statistiche ufficiali. I report della Commissione Europea per l’Efficienza della Giustizia (CEPEJ) adoperano due indicatori, uno che misura il rapporto tra casi risolti e casi in entrata (Clearance Rate) ed un altro che misura il tempo stimato in giorni per la risoluzione di un caso (Disposition Time). I report della Commissione Europea (EU Justice Scoreboard) aggiunge a questi indicatori di efficienza un altro indicatore di qualità (basato principalmente sulla accessibilità del servizio giustizia) ed uno di indipendenza dei magistrati. Insomma, non mancano indicatori per misurare i benefici del servizio giustizia e delle sue innovazioni.
Per ammissione del Ministro della Giustizia la riforma costituzionale non è pensata per incidere sulla efficienza del servizio giustizia. Resta da chiedersi se la riforma incide sulla qualità e sulla indipendenza della magistratura. Per misurare la qualità la Commissione Europea oltre alla accessibilità, suggerisce di includere la qualità e la quantità di risorse destinate al servizio e la digitalizzazione. La riforma costituzionale non prevede interventi che possano incidere su qualcuno di tali indicatori; non destina nuove risorse, non interviene sulla accessibilità e non incide sulla digitalizzazione del servizio. Resta l’indicatore della indipendenza dei magistrati.
Indipendenza dei magistrati, costi e rischi della riforma costituzionale
In effetti, questo è l’indicatore più discusso nel dibattito pubblico sulla riforma. Molti sostenitori della riforma ritengono che da questa riforma l’indipendenza dei magistrati ne esca accresciuta. È bene quindi capire come si può misurare tale indipendenza. Il rapporto della Commissione Europea distingue tra indipendenza interna, quella tra le parti in giudizio, ed indipendenza esterna, rispetto a organi esterni all’ordine giudiziario. Distingue inoltre tra indicatori di percezione e indicatori strutturali. Questi ultimi riguardano le regole di funzionamento delle corti, con particolare riferimento alla durata degli incarichi, alle regole per l’astensione e per la ricusazione dei magistrati. Occorre chiedersi se la riforma costituzionale ha effetti su qualcuno di questi indicatori.
L’attenzione dei sostenitori della riforma è rivolta principalmente alla indipendenza interna. Si ritiene che in questo modo si rafforzi l’indipendenza dei giudici rispetto ai pubblici ministeri. Ciò si otterrebbe attraverso lo smembramento del CSM e il sorteggio dei membri dei tre organismi. Nessuna attenzione viene dedicata alla indipendenza esterna e alla percezione dei cittadini e delle imprese. In verità, questi aspetti rileverebbero di più dal lato dei costi.
Il Consiglio Consultivo dei Procuratori Europei (CCPE) ricorda, nelle sue opinioni offerte ai Ministri, che nelle democrazie i giudici e i pubblici ministeri devono rimenare esenti da qualsiasi pressione politica. La raccomandazione agli Stati Membri è di adottare tutte le misure perché i pubblici ministeri possano adempiere alle loro funzioni nelle migliori condizioni legali e organizzative senza interferenze ingiustificate. C’è da chiedersi se la creazione di due distinti organi di autogoverno e il differente meccanismo di sorteggio dei magistrati e dei membri laici garantisca quelle condizioni. Coloro che si oppongono alla riforma ritengono che non sia così. L’indipendenza esterna della magistratura non sarebbe più garantita. Ciò sarebbe particolarmente grave se diventasse una percezione diffusa. Sarebbe il costo più alto prodotto dalla riforma. Se i cittadini e le imprese percepissero che i magistrati, sia giudicanti sia requirenti, non agiscono più secondo coscienza, ma ascoltano sollecitazioni esterne, non ci sarebbe più la certezza che i comportamenti predatori nelle relazioni umane ed economiche possano essere contenuti in qualche modo. Ciò darebbe luogo a comportamenti sostitutivi della funzione giudiziaria con esiti imprevedibili.
È questo il punto cui gli elettori italiani dovranno prestare attenzione, se nel calcolo dei benefici e dei costi delle misure che incidono sulla indipendenza dei magistrati prevarrà il segno meno o il segno più. Non è un calcolo semplice ma va fatto. La materia è delicatissima perché mette in discussione i fragili equilibri costituzionali. L’economia costituzionale aiuta a individuare i costi di innovazioni azzardate e a prevenire derive pericolose.
Maurizio Caserta
Ordinario di Economia politica all’Università degli studi di Catania