ROMA – Esiste un momento preciso in cui la crisi della qualità democratica si fa testo, sintassi e punteggiatura. Quel momento coincide con la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale di provvedimenti elefantiaci, scritti in un “burocratese” stretto e inaccessibile, dove il diritto, invece di farsi bussola per il cittadino, si trasforma in trappola.
Mattarella e le “leggi scritte male”: tre lettere al Parlamento per denunciare il collasso normativo
A squarciare il velo di rassegnata consuetudine che avvolge i nostri legislatori è intervenuto più volte, con fermezza chirurgica, il Presidente della Repubblica Sergio Mattarella. Il Capo dello Stato non ha usato giri di parole, e in diverse occasioni ha parlato apertamente di “leggi scritte male”. Tra le ultime quella relativa alla promulgazione della legge sull’istituzione della festa nazionale di San Francesco d’Assisi, quando il presidente Mattarella ha inviato una lettera ai Presidenti delle Camere e al Presidente del Consiglio – era l’8 ottobre 2025 – lanciando un monito: “Non posso, infine, non sottolineare l’esigenza che i testi legislativi presentino contenuti chiari e inequivoci“.
In precedenza il richiamo è arrivato con un’altra lettera alle Presidenze delle Camere e a quella del Consiglio, datata 24 febbraio 2023 e scritta dopo aver promulgato la legge di conversione del Dl 198/2022. Il Capo dello Stato in quell’occasione ha definito “ormai evidente il carattere frammentario, confuso e precario della normativa prodotta attraverso gli emendamenti ai decreti-legge e come questa produca difficoltà interpretative e applicative”. Specificando inoltre come questo scenario acuisse i problemi e allungasse “i tempi dell’attività dell’amministrazione, disorientando amministratori, cittadini e imprese“.
Altro episodio quello della lettera del 23 luglio 2021, quando al Parlamento e al Governo Mattarella ha ricordato che una scarsa qualità della legislazione può “determinare incertezze interpretative, sovrapposizione di interventi, provocando complicazioni per la vita dei cittadini e delle imprese nonché una crescita non ordinata e poco efficiente della spesa pubblica“.
Il Presidente si è quindi trovato di fronte a un bivio drammatico: bloccare leggi pasticciate e ricolme di micro-norme estranee alla ratio originaria, oppure promulgarle comunque per non privare i cittadini di risarcimenti o tutele vitali. Il Quirinale ha comunque scelto la via della responsabilità, pur emettendo un verdetto chiaro: la qualità della produzione legislativa in Italia ha superato il livello di guardia. Ma come siamo arrivati a questo punto? E soprattutto, perché quella che potrebbe sembrare un’incapacità tecnica assomiglia in realtà sempre più a una scelta politica che penalizza deliberatamente il cittadino?
La patologia della legislazione “per rinvio”
Per capire come si sia arrivati al collasso della comprensibilità delle leggi, occorre analizzare la struttura stessa del testo moderno. La tecnica più abusata è quella della normazione per rinvio cieco. Un articolo di legge moderno non enuncia quasi mai una regola in modo autonomo e comprensibile. Al contrario, si presenta così: “Al comma 3 dell’articolo 12 del Decreto Legge 24 giugno 2014 n. 90, convertito, con modificazioni, dalla Legge 11 agosto 2014, n. 114, le parole ‘fino al 31 dicembre’ sono sostituite dalle seguenti…”. Per il cittadino, ma spesso anche per l’avvocato o il magistrato, comprendere l’impatto di quella riga richiede un’autentica attività di archeologia giuridica. Bisogna recuperare il testo del 2014, verificare se nel frattempo sia stato modificato da altre dieci leggi successive, e infine montare il nuovo tassello. Il risultato è un’oscurità testuale che si traduce immediatamente in asimmetria di potere. Chi ha le risorse economiche per pagare consulenti d’alto livello riesce a navigare il caos; il comune cittadino, la piccola impresa o il funzionario comunale rimangono paralizzati dall’incertezza.
I tre motori del caos normativo
Le ragioni di questa deriva non risiedono nell’ignoranza dei funzionari ministeriali, che al contrario sono spesso tecnici raffinatissimi. Le cause sono squisitamente politiche e strutturali, e si possono riassumere in tre grandi fenomeni.
Il primo è l’abuso dei Decreti legge e il “Monocameralismo di fatto”. La Costituzione lo prevede come strumento eccezionale per casi straordinari di necessità e urgenza (art. 77). Oggi è diventato la via ordinaria di legiferazione. I Governi presentano Decreti legge “omnibus” che i tempi strettissimi della conversione parlamentare (sessanta giorni) costringono a blindare. Il Parlamento, svuotato della sua funzione primaria, si rifà durante l’esame nelle Commissioni, inserendo emendamenti di ogni tipo. Si assiste così alla cosiddetta “confluenza” di decreti in altri decreti: norme sui trasporti finiscono dentro provvedimenti sanitari, micro-mance elettorali si nascondono nei decreti finanziari. Il testo finale diventa un mostro eterogeneo e privo di una visione d’insieme.
A ciò si aggiunge che, per evitare l’ostruzionismo e velocizzare i tempi, l’Esecutivo ricorre con frequenza al voto di fiducia su un unico maxiemendamento, che azzera e risuda centinaia di articoli in un solo immenso blocco di commi. Questo testo è spesso assemblato in fretta e furia nelle stanze del ministero dell’Economia o dei Rapporti con il Parlamento, anche di notte. Gli inevitabili refusi, le contraddizioni interne e i buchi sintattici sono approvati “al buio” dal Parlamento, lasciando poi l’onere dell’interpretazione ai giudici e ai cittadini.
A tutto ciò si aggiunge il classico compromesso politico mascherato dall’ambiguità. Che rappresenta l’aspetto più politico e inquietante: la complessità a volte è una scelta intenzionale. Quando una maggioranza di Governo è divisa su un tema spinoso, l’unico modo per tenere insieme la coalizione è scrivere una norma ambigua. La formula linguistica volutamente oscura, flessibile, interpretabile in due modi opposti, permette a ciascun partito di intestarsi la vittoria davanti alle telecamere. Il prezzo di questo compromesso politico viene però scaricato interamente sul cittadino, che scoprirà il vero significato della legge solo a sue spese, magari dopo anni di contenzioso giudiziario.
Quando la legge non è comprensibile viene meno il patto sociale
In dottrina giuridica esiste un principio cardine: la conoscibilità della norma è il presupposto della sua obbligatorietà. Se una legge non è comprensibile, viene meno il patto sociale. L’italiano medio spende ore per decifrare i requisiti di un bonus edilizio, gli adempimenti fiscali della propria partita Iva o i criteri di accesso a un fondo di solidarietà, spesso rinunciando ai propri diritti per sfinimento o per paura di commettere errori sanzionabili. L’incertezza del diritto allontana gli investitori stranieri, terrorizzati da un sistema in cui le regole cambiano di continuo e sono soggette a mille interpretazioni, e ingolfa i tribunali di cause che non avrebbero ragione d’esistere se il dettato normativo fosse chiaro.
Il quadro che emerge dalle denunce del Quirinale non riguarda un semplice problema di stile letterario, ma investe la tenuta stessa della nostra democrazia. Perché finché la legge parlerà una lingua ostile e bizantina, non potrà mai essere davvero “uguale per tutti“.
“Situazione che deriva dalla volontà del Parlamento di non decidere”
Laura Lorello, ordinaria di Diritto costituzionale dell’Università di Palermo: “Problemi trasferiti a chi dovrà poi applicare le norme”
PALERMO – La professoressa Laura Lorello è docente ordinario di Diritto costituzionale del Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università del capoluogo siciliano. È inoltre stata nominata componente del tavolo di lavoro in materia di lobby, quello cui siedono un gruppo di esperti, composto da 19 costituzionalisti, istituito dal presidente della Commissione Affari costituzionali della Camera per svolgere attività di ricognizione della normativa nazionale esistente, analisi della normativa comparata e delle prospettive di riforma, con lo scopo di definire un testo da sottoporre all’approvazione delle Camere. A lei il QdS si è rivolto per meglio capire quali siano i problemi d’incomprensibilità, da parte del cittadino, delle leggi.
Professoressa, inizierei dal monito del Presidente Mattarella “Non posso, infine, non sottolineare l’esigenza che i testi legislativi presentino contenuti chiari e inequivoci”…
“Sì, lo ricordo bene. In questo caso (l’istituzione della festa nazionale di San Francesco d’Assisi, nda) avevano qualificato la stessa festa in due modi diversi, definendo così due regimi giuridici differenti. La ricordo bene perché stampai il comunicato per darlo agli studenti al fine di far capire loro con quanta disattenzione il Parlamento opera”.
Dovremmo partire da più lontano?
“Sì. Perché la questione della chiarezza della legge è una questione antica, anche perché alla chiarezza della legge si lega inevitabilmente la nostra capacità di adempiere a quello che essa ci chiede. E questa esigenza comincia a farsi sentire anche nell’ambito dell’Unione Europea. All’inizio degli anni 2000 la Commissione cominciò ad elaborare dei rapporti annuali che si chiamavano ‘Legiferare meglio’. In relazione alla creazione di questi rapporti anche in Italia si aprì un dibattito che produsse dapprima una revisione del regolamento della Camera con l’introduzione del ‘Comitato per la legislazione’, più tutta una serie di iniziative, sia da parte dei presidenti delle due Camere sia dei presidenti del Consiglio, mirate a elaborare sorte di manuali per la redazione dei testi normativi”.
Evidentemente c’è un particolare che ci sfugge…
“Il linguaggio della legge sconta inevitabilmente la necessità di conciliare due esigenze, in realtà quello di conciliare due bisogni. Da un lato il contenuto della legge è in parte tecnico, non possiamo nascondercelo. Un testo normativo, dall’altro lato, però attinge dal linguaggio comune. Bisogna quindi trovare un equilibrio tra la tecnicità del linguaggio e l’utilizzo della terminologia che più facilmente il cittadino comune comprende e conosce, affinché si possa poi effettivamente capire quello che la legge ci sta dicendo. È evidente, quindi, che è una sintesi complicata. Non a caso il compito di trovare questa sintesi spetta all’organo che ci rappresenta, cioè il Parlamento. Qui entrano in gioco tante variabili, però un dato oggettivo è che la legge diventa nel tempo sempre più complessa, e questo perché essenzialmente non è scritta correttamente”.
C’è un problema di competenza?
“Le ragioni non sono soltanto la scarsa competenza di chi provvede alla redazione materiale del testo normativo, anche perché gli uffici legislativi di Camera e Senato sono estremamente efficienti. Molto spesso accade che la legge è volutamente ‘oscura’. Questo può derivare in parte da questa difficoltà di conciliazione di due linguaggi diversi e dalla complessità della materia. Ma molto spesso deriva dalla volontà del Parlamento di non decidere. L’introduzione di formule incerte all’interno del testo legislativo ha come scopo di trasferire i problemi su chi poi dovrà applicarlo. Soprattutto sul giudice, che è chiamato a risolvere i contrasti. A lui va l’onere della determinazione del contenuto effettivo, su cosa la legge vuole dire”.
Sta dicendo che tutto questo è in parte voluto?
“Esattamente, è in parte voluto. Questo perché il testo della legge dovrebbe essere l’esito di una sintesi, di un compromesso. Che però viene, ingiustamente, demonizzato tra le diverse forze politiche. Rendendo impossibile trovare un punto di incontro. Ora, questa metodologia decisionale è ineliminabile nella dinamica della democrazia: noi non possiamo, in ragione della rapidità della decisione, sacrificare il tempo necessario per lo scontro che permette di arrivare a un compromesso. Un accordo in cui si possano riconoscere non solo le forze politiche della maggioranza, che è largamente scontato, ma anche le forze dell’opposizione”.
Quindi come possiamo pensare che le procedure di sburocratizzazione tanto decantate possano essere agevolate dagli adempimenti oscuri che la legge impone?
“In realtà è una situazione drammatica. Molti anni fa si era, addirittura, tentato di censire la quantità di provvedimenti legislativi e poi normativi esigenti. Come dice il professore Ainis quante siano le leggi in Italia è una specie di mistero”.
Anche l’aumento delle fattispecie di reato contribuisce a questo…
“Ha ragione, è come se la iperpenalizzazione avesse efficacia, quando è invece dimostrato che la penalizzazione di comportamenti non ha alcuna funzione preventiva. Dobbiamo inoltre aggiungere un’altra cosa: le leggi vigenti, soprattutto nelle ultime legislature, sono prevalentemente leggi di conversione di Decreti legge. Questo ci racconta che la legge non si usa più come strumento normativo ordinario, parte di quel sistema legge centrico immaginato dalla Costituzione. Questo vale, soprattutto, per i Dl d’urgenza perché, se in quattro anni non si riesce a risolvere un’emergenza, significa che non si tratta più di un’emergenza, ma di un problema strutturale, e come tale deve essere affrontato con la legge, non con il Decreto legge”.
Aumenta anche il rischio di uscire dal concetto puro di interpretazione e finire dentro quello della discrezionalità assoluta?
“Questo è un tema che si sta ponendo pesantemente. È chiaro che più oscura è la legge, maggiore è lo spazio di movimento che viene lasciato all’interpretazione e più si corre il rischio che il giudice non riesca a garantire la protezione dei diritti, possibile solo se la legge è chiara. E si crea una condizione di subalternità del Parlamento alle decisioni della maggioranza politica. Che non appartiene ai contenuti della Carta”.