Formulazioni affrettate, leggi che confliggono tra loro, grovigli di disposizioni incomprensibili. Solo la chiarezza permette di eliminare quella zona grigia dove prolifica il malaffare
ROMA – Come è noto, la Legge 27 luglio 2000 n. 212, lo Statuto dei Diritti del Contribuente, all’articolo 2, quello intitolato “Chiarezza e trasparenza delle disposizioni tributarie”, fornisce al Legislatore una sorta di linee guida alle quali dovrebbe attenersi nella stesura delle disposizioni legislative. Prevede, infatti, che le leggi e gli altri atti aventi forza di legge, che contengono disposizioni tributarie, devono menzionarne l’oggetto nel titolo, che la rubrica delle partizioni interne e dei singoli articoli deve menzionare l’oggetto delle disposizioni ivi contenute, e che i richiami di altre disposizioni contenuti nei provvedimenti normativi in materia tributaria si fanno indicando anche il contenuto sintetico della disposizione alla quale si intende fare rinvio riportando poi il testo modificato.
Questo in ambito tributario.
Ma anche con riguardo a tutte le altre disposizioni di legge, con la legge n.69 del 18 giugno 2009, modificando l’articolo 13 bis (intitolato “Chiarezza dei testi normativi”) della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono state date precise indicazioni al Governo ed al legislatore, più in generale, affinché ogni norma diretta a sostituire, modificare o abrogare norme vigenti, evidenziasse espressamente le norme sostituite, modificate, abrogate o derogate, ed ancora affinchè qualunque rinvio ad altre norme contenute in altre disposizioni indicasse, nella maniera più chiara possibile, il testo ovvero la materia alla quale le disposizioni fanno riferimento.
Eppure, la confusione normativa è sotto gli occhi di tutti, specialmente nel settore fiscale, nel quale la produzione normativa assume volumi talmente assurdi che diventa veramente difficile osservare quanto disposto.
In mancanza di una chiara individuazione della volontà del legislatore e della ratio che la sorregge, l’interpretazione è d’obbligo.
Ed a questo scopo soccorre il dispositivo dell’articolo 12 delle “Preleggi”, le disposizioni preliminari del Codice Civile, che stabilisce che “nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse e dalla intenzione del legislatore . Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato”. È quello che si chiama interpretazione “letterale” o “logica” della norma.
Talvolta, però, nonostante l’applicazione di tale principio, i dubbi interpretativi di una norma mal formulata o ambigua permangono.
Ed in questo caso qualche volta interviene lo stesso legislatore attribuendo alla norma non chiara, con l’interpretazione detta “autentica”, il significato che all’origine si voleva o si doveva attribuire.
Come è facile capire, quindi, è lo stesso Legislatore non nasconde le difficoltà che esistono nel capire il significato delle norme al fine di poterle legittimamente applicare al caso concreto.
Il problema fondamentale, comunque, sta nel fatto che l’eccessiva produzione normativa, tipica del nostro ordinamento (specialmente in ambito tributario), causa non solo la confusione che la coesistenza di troppe disposizioni naturalmente comporta, ma anche formulazioni affrettate (e per questo non chiare) oppure che non tengono conto di altre disposizioni con le quali concorrono o, addirittura, confliggono.
Ricordiamo che, da una indagine condotta dai Dottori Commercialisti, dal 2008 al 2017, tra leggi Finanziarie (o di stabilità o di bilancio), manovre correttive e decreti “milleproroghe”, hanno raggiunto il pesantissimo “volume” di quasi 10 mila commi da leggere, interpretare ed applicare. Il tutto, senza parlare dei numerosissimi decreti attuativi che, solo per la legge di bilancio 2018, sono ben 189. Nello stesso periodo le circolari dell’Agenzia sono state ben 490, le risoluzioni 1.768 ed i Provvedimenti del Direttore della stessa Agenzia delle Entrate ben 2.023. Il tutto corrispondente a quasi 50.000 pagine.
Meglio non parlare della produzione legislativa in periodo di pandemia la quale, da un lato, ha sicuramente posto parzialmente rimedio alle tantissime difficoltà dei contribuenti colpiti dalla crisi, ma dall’altro ha già creato una confusione che, quasi certamente, tra qualche anno, sarà la causa della maggior parte del contenzioso tributario che approderà presso le Commissioni Tributarie e presso la Corte di Cassazione.
Insomma, siamo da troppo tempo in presenza di un groviglio di disposizioni che vanno sempre studiate, interpretate e messe a confronto con le altre norme esistenti. Una marea di norme che, in ambito fiscale, come precedentemente cennato, spinge l’Agenzia delle Entrate ad emanare (meritoriamente) circolari e risoluzioni “illustrative” che non bastano, però a frenare il contenzioso il quale, peraltro, alla fine dei tre gradi di giudizio, non sempre vede la Corte di Cassazione pronunciarsi in maniera uniforme.
Una situazione paradossale la quale raggiunge qualche volta il suo culmine quando la Cassazione, in casi assolutamente identici, si pronuncia in maniera completamente diversa. Mettendo spesso nel nulla, in questo modo, essenzialmente sempre per colpa del sistema, la così detta funzione monofilattica (art. 65 della legge sull’ordinamento giudiziario), ossia al compito, affidato proprio alla Corte di Cassazione, di “garantire l’esatta osservanza e l’uniforme interpretazione della legge, l’unità del diritto oggettivo nazionale”.
Accade, in questo modo, che spesso l’ordinamento giuridico è costretto a seguire l’interpretazione giudiziale, come se, nel nostro Paese, fosse applicabile il “common low” (di origine britannica), anzichè quello che dovrebbe essere, ossia l’ordinamento giuridico del “civil low”, basato esclusivamente sulle disposizioni legislative vigenti e non sull’avanzare della giurisprudenza.
Così facendo, però, accade che il cittadino trova troppe difficoltà nel trovare il giusto significato da attribuire alle disposizioni che dovrebbe osservare.
Spesso cade, senza volerlo, in errori che dal punto di vista della Pubblica amministrazione costituiscono violazioni di legge e che, come tali, comportano l’applicazione di sanzioni. Situazioni che, nella maggior parte dei casi, alimentano ancora di più il contenzioso il quale non solo intasa inutilmente le aule giudiziarie (anche della Cassazione), ma che non sempre si conclude nel rispetto dei principi previsti dalla nostra Costituzione (principalmente il principio della capacità contributiva sancito dall’art.53), allontanando sempre di più il cittadino contribuente dalla cultura della legalità, spingendolo, talvolta per paura di sbagliare, ma evidentemente talvolta anche con dolo, ad evadere o a commettere altre violazioni.
Non bisogna mai dimenticare che la chiarezza delle norme, insieme alla eliminazione di molti adempimenti tributari, serve ad eliminare una vasta “zona grigia” che rappresenta il terreno di coltura nel quale prolificano non solo l’evasione ma anche la corruzione ed il malaffare più in generale.
Ed invece dubbi interpretativi di natura fiscale continuano a costituire il dibattito più frequente della giurisprudenza e della dottrina.
Eppure non ci vorrebbe troppo per chiarire, una volta per tutte, il significato di tante disposizioni esistenti.
Speriamo che la riforma fiscale che, grazie al PNRR, sta muovendo in primi passi, risolva il problema, anche istituendo, così come previsto, dopo avere effettuato l’immane lavoro di prendere cognizione di tutte le disposizioni esistenti, gli ormai famosissimi “Testi Unici” e, magari, attribuendo allo Statuto dei Diritti del Contribuente la valenza “costituzionale” che potrebbe dare maggiore forza alle regole che, come detto in premessa, anche il Legislatore è tenuto a rispettare.
