La lunga e complessa transizione della Pubblica amministrazione verso l’efficienza: talora la semplificazione è“ virtuale”

Per accelerare il raggiungimento degli obiettivi nazionali di decarbonizzazione e la valutazione ambientale dei progetti finanziati dal Pnrr e dal fondo complementare e di quelli attuativi del Piano nazionale integrato per l’energia e il clima, la recente normativa nazionale ha imposto stringenti termini per la definizione delle procedure, previsto l’esercizio del potere sostitutivo nel caso di inerzia delle strutture burocratiche competenti ed un meccanismo di superamento del dissenso, semplificato la disciplina degli appalti, le verifiche di assoggettabilità a Via e Vas e gli iter autorizzativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, l’installazione di infrastrutture energetiche e impianti di produzione e accumulo di energia elettrica, la bonifica dei siti contaminati e il repowering degli impianti esistenti.

Le norme nazionali costituiscono “livelli essenziali” di semplificazione, e di conseguenza le amministrazioni statali, regionali e locali non possono introdurre adempimenti, procedure, oneri che rendano più lenti ed onerosi gli iter autorizzativi, ma possono adottare semplificazioni normative o processi di efficientamento burocratico. Ciò consente a ogni regione, soprattutto a quelle dotate di più ampi margini di autonomia, di introdurre ulteriori incentivi e semplificazioni al fine di conseguire i fondamentali parametri prescritti dalla normativa e dai programmi finanziari europei e nazionali, e di rendere più competitivo il sistema produttivo territoriale. E infatti da anni si registra una certa differenziazione delle performance regionali, realizzate attraverso semplificazioni normative o processi di efficientamento burocratico.

Alcune Regioni (Abruzzo, Basilicata, Calabria, Emilia-Romagna, Friuli Venezia Giulia, Lombardia, Trentino, Umbria e Veneto), ad esempio, hanno introdotto semplificazioni a favore di impianti di medie dimensioni, attraverso l’esenzione dall’obbligo dell’autorizzazione unica e il passaggio a un iter autorizzativo più snello (Procedura abilitativa semplificata).

La Sicilia ha adeguato il quadro normativo regionale ed istituito, nel 2019, una commissione tecnico specialistica con l’obiettivo di accelerare le procedure concernenti le autorizzazioni ambientali di competenza regionale e smaltire il carico arretrato. Si tratta di un organismo non previsto dalla disciplina nazionale (che istituisce soltanto una Commissione Via/Vas per le procedure di rilievo nazionale), che dovrebbe incrementare i livelli essenziali di semplificazione introdotti legislatore statale, accorciando i termini e innalzando la qualità degli iter autorizzativi regionali.

Tuttavia la ricognizione dei “procedimenti amministrativi di attuazione del Pnrr”, approvata dalla giunta regionale alla fine del 2021, ha certificato un arretrato di circa 1.200 istanze in relazione alle procedure concernenti settori strategici quali rifiuti, autorizzazioni ambientali, bonifiche, energia rinnovabile, “criticità concernenti il rilascio del Provvedimento autorizzativo unico regionale in concorso con altre amministrazioni”, “un arretrato pari al doppio delle procedure di Autorizzazione integrata ambientale” e a circa 450 pareri in carico alla commissione tecnico specialistica (alcuni relativi a istanze del 2020), tempi di rilascio delle autorizzazioni per impianti di energia rinnovabile “molto al di sopra dei termini fissati dalla legge” (circa 12 mesi) e consistenti ritardi nei controlli sugli impianti autorizzati.

Più recentemente, secondo il rapporto “Permitting e PPA” di Elettricità Futura dell’aprile 2022, in Sicilia dal 2019 a giugno 2021 è stato autorizzato appena il 2% delle richieste, ed un dossier di Sicindustria sugli iter autorizzativi avviati dal 2017 alla fine del 2021 ha denunciato che circa 1155 progetti di investimento pubblici e privati restano in attesa di autorizzazioni ambientali (tra cui circa 80 grandi impianti nel fotovoltaico), e rilevato che i tempi di rilascio delle autorizzazioni possono superare i tre anni e questi ritardi comportano il congelamento di investimenti per oltre due miliardi.

Secondo questo rapporto il monitoraggio dei dati pubblicati sul sito istituzionale regionale rivelerebbe costanti sforamenti dei termini prescritti: circa 15 mesi per la verifica di assoggettabilità a Via, a fronte del termine di legge di 4 mesi, 2 anni in media per il rilascio di queste valutazioni, che dovrebbero essere definite entro 6 mesi, fino a 3 anni per la definizione del procedimento autorizzatorio unico regionale a fronte del tetto di legge di 280 giorni, 15 mesi in media per l’emissione dei decreti per le autorizzazioni di impatto ambientale, che dovrebbero essere liquidati in 90 giorni.

Di contro il rapporto Fer di Terna evidenzia che in Sicilia, tra il 2020 e il 2021, la potenza in megawatt è aumentata del 599%, ed il rapporto sul permitting regionale dell’Osservatorio Regions 2030 colloca la Sicilia tra le Regioni con la migliore performance amministrativa. Nelle ultime settimane l’interpretazione di queste analisi, che prendono a riferimento dati e parametri eterogenei, ha dato luogo a un acceso dibattito incentrato sulla proficuità del lavoro della Commissione, piuttosto che sulla complessiva adeguatezza degli iter e dell’organizzazione burocratica rispetto alle esigenze di tempestività ed efficienza.

In questa più ampia prospettiva bisogna verificare se detto organismo tecnico abbia assolto alla funzione di velocizzare la conclusione degli iter autorizzativi o si sia, al contrario, sostanziato in un ulteriore passaggio burocratico, che comporta la dilatazione dei procedimenti. Al di là dell’attento monitoraggio del rispetto dei termini prescritti dalla disciplina normativa bisogna altresì verificare l’effettiva attuazione delle garanzie procedimentali prescritte, atteso che le organizzazioni imprenditoriali lamentano scarsa trasparenza e ricorrenti violazioni delle norme che prevedono forme di dialogo e collaborazione tra privati e Pa. Qualora la strutturazione di un (sub)procedimento affidato ad un organismo tecnico non previsto dalla normativa europea e nazionale, determinasse un costante sforamento dei termini prescritti e delle garanzie procedimentali riconosciute agli operatori economici, si realizzerebbe, infatti, una palese violazione del divieto di gold plating, che preclude la possibilità di introdurre adempimenti, oneri, iter aggiuntivi rispetto a quelli previsti dal diritto europeo, oltre che dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali garantiti dall’art. 117 Cost.

Ma, oltre al fondamentale aspetto della legalità dell’azione amministrativa, il rispetto dei termini e delle garanzie procedimentali comporta significativi risvolti economici, dato che si tratta di una condizione imprescindibile per l’utilizzo efficiente dei consistenti finanziamenti destinati al settore (Pnrr, fondi Sie e investimenti privati, come i 2 miliardi recentemente annunciati da Terna per i prossimi anni), e che la Corte dei conti ha segnalato il pericolo di consistenti volumi di contenzioso, che potrebbero pregiudicare ulteriormente la tempestività dell’attività amministrativa e le condizioni dei bilanci pubblici.

Recentemente la Regione ha raddoppiato i componenti della commissione tecnico specialistica ed annunciato una radicale ristrutturazione dell’organismo, ma la ricognizione sullo stato dei procedimenti amministrativi di attuazione del Pnrr attribuisce ritardi e criticità a patologie strutturali e radicate: carenza di personale specializzato, costante sforamento dei termini prescritti dal Testo unico ambientale; criticità nella interpretazione delle norme e nella loro attuazione a causa di procedure complesse e articolate, “oltre che (specificatamente per la Vas) difficoltà di utilizzo del Portale Ambientale”.

Le disposizioni normative adottate negli ultimi anni hanno imposto termini stringenti, ristrutturato le forme di collaborazione e coordinamento tra amministrazioni e privati e tra Pa, previsto strumenti di responsabilizzazione dei dipendenti e degli amministratori pubblici, ma non ne ha garantito né controllato adeguatamente l’attuazione concreta.

Di conseguenza sono rimasti sostanzialmente inattuati strumenti di semplificazione come la conferenza di servizi, il divieto di richiedere pareri o integrazioni documentali non necessarie, il potere sostitutivo che consente di sostituire le strutture o i funzionari lenti o inefficienti, le varie forme di partecipazione al procedimento, preavviso di rigetto, soccorso istruttorio, che favoriscono il dialogo tra privati e Pa al fine di sanare eventuali carenze formali. Lo scarso utilizzo di questi preziosi strumenti ha in parte vanificato le riduzioni di termini procedimentali, le semplificazioni degli iter autorizzativi e le altre misure di efficienza ed economicità dell’attività pubblica introdotte negli ultimi anni.

Per invertire la rotta risulta indispensabile garantire la corretta applicazione di strumenti ampiamente conosciuti: misurazione degli oneri e degli adempimenti ed eliminazione di quelli non indispensabili; efficiente implementazione degli strumenti di coordinamento e collaborazione tra amministrazioni; monitoraggio del rispetto dei termini e delle garanzie procedimentali, con particolare riguardo alle varie forme di interlocuzione e soccorso istruttorio previste dalla disciplina normativa; adozione di regolamenti e linee guida in grado di delineare dettagliatamente e con chiarezza requisiti, passaggi procedimentali, adempimenti, parametri, criteri tecnici e procedurali di valutazione ed adozione delle decisioni; reingegnerizzazione e digitalizzazione delle procedure burocratiche ¸ esercizio del potere sostitutivo, di fatto inutilizzato; misurazione e valutazione delle performance delle strutture burocratiche, dei dipendenti e dei componenti di organismi tecnici, sulla base di parametri concretamente afferenti alla semplificazione e all’efficienza.

Emblematica al riguardo l’esperienza della regione Friuli, che, dal 2018, ha esercitato la propria autonomia normativa per semplificare la gestione delle istanze di autorizzazione unica ambientale, adottando, fra l’altro, un manuale di procedura, completo di check list che chiariscono ruoli, tempi, funzioni di tutti gli attori pubblici coinvolti nel procedimento amministrativo avviato sulla piattaforma unica regionale SUAP-SUE in rete. Le successive rilevazioni hanno certificato che, in poco più di due anni, l’applicazione di questi strumenti ha ridotto efficacemente i termini del procedimento di autorizzazione. Il successo di questo genere di buone pratiche dimostra l’efficacia della “semplice” applicazione di elementari regole di buona amministrazione, il cui impatto può, peraltro, essere ulteriormente accentuato dall’adozione di efficaci incentivi a favore di amministrazione e dipendenti efficienti e di sanzioni a carico di Pa e personale inadempienti: se la dotazione finanziaria di un ente, la retribuzione, l’evoluzione della carriera e la permanenza dell’incarico di dirigenti funzionari amministratori e collaboratori pubblici dipendono dai risultati si mette in moto un potente strumento di efficienza.

“Per programmare gli investimenti occorrono regole certe e semplici”

“È possibile calendarizzare una verifica mensile sul rispetto della normativa relativa alla trasparenza e sul rispetto dei tempi di rilascio delle autorizzazioni e renderne pubblico il risultato e gli eventuali provvedimenti presi in presenza di inerzie?”. È da questo quesito che parte Sicindustria quando si tocca il tema “burocrazia”.

“Un imprenditore – continuano gli industriali – per poter programmare un investimento deve conoscere con certezza quali sono le regole e deve sapere che non cambieranno il giorno dopo avere avviato la macchina. Regole semplici e facili da seguire sono un segno che il governo tratta i propri cittadini con rispetto, generando benefici economici diretti: più impresa, più opportunità, più aderenza allo Stato di diritto. In Sicilia abbiamo imprese eccellenti, capaci di competere sui mercati internazionali, ma non si va avanti se un’azienda non è messa nelle condizioni di lavorare; se per una autorizzazione è costretta ad aspettare anche anni”. Anche perché, aggiunge Sicindustria, “bloccare qualsiasi procedimento ha un costo sociale. È davvero così difficile verificare chi, allo scadere dei termini previsti dalla legge, non ha ottemperato e sostituirlo con il dirigente di grado o funzione superiore? Chi blocca, senza un giustificato motivo, un procedimento amministrativo non può continuare ad essere l’interlocutore degli imprenditori. La qualità amministrativa è una condizione primaria di competitività dei territori e una pubblica amministrazione efficiente ed efficace avrebbe il merito di rendere la Sicilia credibile e attrattiva”.

“Chi volete scelga l’Isola per i propri investimenti quando per ottenere un’autorizzazione le aziende sono costrette a superare una corsa ad ostacoli che spesso dura anni? È per questo che governo e parlamento siciliano devono poter assicurare, sia in Regione che negli enti locali, meccanismi meritocratici per premiare il lavoro e sanzionare chi non produce. Ma non solo. L’applicazione delle tecnologie informatiche deve poter velocizzare i tempi di lavoro, ma soprattutto rendere trasparente e a portata di click tutte le informazioni necessarie alle imprese e ai cittadini”.

Cosa, quest’ultima, che garantirebbe quella trasparenza necessaria alla prevenzione di ogni alterazione. “Si rendano pubblici, così come prevede la normativa anticorruzione – concludono gli industriali – tutti gli elementi relativi ai rapporti commerciali con le pubbliche amministrazioni; si rendano tracciabili e trasparenti tutti gli iter autorizzativi, comprese le fasi intermedie; si eviti qualsiasi contatto tra dipendenti pubblici e imprenditori; si proceda solo per via telematica. Si può fare e sin da subito. Questo modus operandi renderebbe chiaro ogni passaggio e, all’interno dell’amministrazione regionale, permetterebbe di far conoscere chi non adempie danneggiando le imprese e quindi impoverendo il territorio”.