Analisi del presidente dell’Ordine degli Ingegneri di Catania, Giuseppe Platania. Notevole semplificazione, ma l’attuazione della nuova normativa prevedeva l’emanazione di provvedimenti attuativi di cui solamente il 50% circa ha visto la luce
CATANIA – Il Codice dei Contratti pubblici (D. Lgs 50/2016), entrato in vigore il 19 aprile 2016, presentava copiosi errori nel testo e nel rinvio a commi ed articoli, per cui già a distanza di soli tre mesi è stata pubblicata una sostanziosa errata corrige e, dopo un anno dall’entrata in vigore del nuovo codice, il legislatore è nuovamente intervenuto a modificare la norma con il D.Lgs 56/2017 , apportando ulteriori modifiche.
Se è vero che dal passaggio dal precedente Codice, D.Lgs 163/2006 e del suo regolamento di attuazione (D.P.R. 207/2010), composto da 616 articoli e 53 allegati, al nuovo codice D.lgs 50/2016 composto da 220 articoli e 25 allegati c’è stata una notevole semplificazione, è anche vero che l’attuazione della nuova normativa prevedeva l’emanazione di provvedimenti attuativi (linee guida ed atti dell’Anac, Decreti ministeriali ed altro) di cui solamente il 50% circa ha visto la luce, snaturando l’originario schema programmato per l’applicazione del nuovo codice.
Anche le norme di indirizzo emanate dall’Anac, le cosiddette soft law, non sono giovate a snellire le procedure, atteso che esse sono state emanate solo parzialmente, lo stesso Presidente dell’Anac Cantone nella relazione annuale 2018 affermò che “è innegabile che da quell’articolato (n.d.r. Codice dei contratti) sono derivate delle criticità, ma ciò è dovuto soprattutto al fatto che è stato attuato solo in parte….”.
È innegabile che questo scenario ha determinato un calo degli investimenti pubblici di oltre un terzo, dal 3,3% del Pil nel 2009 al 2,1% nel 2018, molto spesso i fondi vengono stanziati, ma non riescono ad essere spesi a causa della complessità e della lentezza dei processi di spesa.
Con il Decreto Sblocca Cantieri il legislatore ha voluto affrontare la problematica dell’accelerazione della spesa della pubblica amministrazione. Viene parzialmente modificato il Codice dei contratti, semplificando alcune procedure nell’auspicio di rendere più veloce l’aggiudicazione degli appalti pubblici e più rapido l’utilizzo delle risorse economiche, confermando, con la successiva legge 55/2019 di conversione, la volontà di emanare un unico testo normativo in sostituzione delle soft law dell’Anac, cioè un nuovo regolamento di attuazione che doveva essere adottato entro il 14 ottobre 2019 ma che ad oggi non ha ancora visto la luce.
I ritardi negli appalti di opere pubbliche molto spesso si traducono in maggiori costi per la collettività sia dal punto di vista economico che della efficacia, correndo il rischio di sminuire o, addirittura, vanificare la sua utilità. E’ stato calcolato che in Italia si impiegano quattro anni e mezzo per realizzare un’opera pubblica e, se consideriamo le grandi opere di importo superiore a 100 milioni, si arriva a tempi medi di oltre 15 anni.
Da studi del Consiglio Nazionale Ingegneri, è stato verificato che i tempi necessari alla Pubblica Amministrazione per l’espletamento di procedure autorizzative e di attività di verifica rappresenta il 53% del tempo totale per la realizzazione dell’opera pubblica!
La legge 55/2019 interviene per accelerare soprattutto la fase di affidamento dei lavori, ma pure su questa attività il legislatore, nel corso dell’ultimo anno, non si è risparmiato nel generare confusione, operando diverse modifiche specie per l’affidamento dei lavori sotto soglia comunitaria (legge di Bilancio 2019, d.l. n. 32/2019 e la legge 55/2019), ma tutte confermanti la volontà di accelerare i tempi di affidamento, anche a detrimento della competitività e della trasparenza, e di garantire maggiore discrezionalità alle stazioni appaltanti e minori costi complessivi delle procedure.
La nuova norma ha modificato i criteri di scelta del contraente che da sempre riveste una rilevanza fondamentale nella materia dei lavori pubblici. Il D.Lgs 50/2016 assegnava una netta preferenza al criterio di selezione basato sull’offerta economicamente più vantaggiosa (Oepv), riducendo il criterio del prezzo più basso a casi residuali e relegandone l’applicazione solamente in alcune fattispecie ben delimitate e dietro l’obbligo di specifica motivazione.
Le ragioni di questa scelta trovavano principalmente le seguenti motivazioni: a) prevalenza dell’offerta tecnico-qualitativa dei lavori, 2) contrasto ai fenomeni corruttivi e dello sfruttamento della manodopera.
La legge 55/2019 intende effettuare una ulteriore semplificazione con il ricorso al criterio di aggiudicazione al minor prezzo, sotto soglia comunitaria, senza specifiche motivazioni.
Questa modifica unitamente alla previsione, ove il numero delle offerte è pari o superiore a 10, dell’esclusione automatica delle offerte anomale, cioè di quelle offerte non ritenute credibili, elimina la discrezionalità sull’accettazione di tali offerte facendo ridurre ulteriormente i tempi di esecuzione della gara.
In merito alla centralità della progettazione enunciata dalla legge delega 11/2016 che prescriveva la “valorizzazione della fase progettuale negli appalti pubblici (…), promuovendo la qualità architettonica e tecnico funzionale, anche attraverso lo strumento dei concorsi di progettazione (…) limitando radicalmente il ricorso all’appalto integrato”, la modifica apportata dalla legge 55/2019 con la reintroduzione della possibilità dell’appalto integrato, sino al 31 dicembre 2020, sembra preludere alla volontà di un parziale cambio in corsa della originaria impostazione normativa che intendeva privilegiare l’importanza affidata alla progettualità nel campo delle opere pubbliche.
L’appalto integrato sminuisce il potere di libertà progettuale, relegando alla progettazione un ruolo subalterno ed alimentando il ricorso a varianti in corso d’opera, con conseguente incremento dei contenziosi, lievitazione dei costi e dilatazione dei tempi di realizzazione dell’opera pubblica.
La considerazione finale è legata alla eccessiva proliferazione di norme in tema di appalti pubblici. Negli ultimi quindici anni sono state emanate circa 70 modifiche legislative, rendendo difficile l’applicazione delle leggi e più complesso il lavoro delle stazioni appaltanti e degli operatori di settore, in questo scenario il nuovo regolamento potrebbe rappresentare una buona occasione di semplificazione della normativa per la realizzazione dei lavori pubblici.
Giuseppe Platania
Presidente Ordine Ingegneri di Catania
Alfio Grassi
Segretario Fondazione
Ordine Ingegneri di Catania
